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ChinaNews2版 - 北京将试点撤销街道办事处 扩大区县等政府权限
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本报讯 在我国存在了50多年的街道办事处,或于“十二五”时期淡出北京。本市
昨天对外公布《北京市“十二五”时期体制改革规划》(以下简称“规划”),规划提出
进一步优化政府的组织结构,其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限,管理重心下移,
并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。此外,规划明确探索撤销街道办事处改革试
点。
推动管理重心下移
规划确定了包括着力创新政府服务管理在内的七项重点改革任务,其中,要求深化
行政管理体制改革,进一步优化政府组织结构。
而对于如何优化政府组织结构,规划提出,将进一步理顺层级政府间的职责关系,
合理划分各级政府职权,研究制定市、区县、乡镇三级事权目录,扩大区县政府和乡镇
政府的管理权限,推动管理重心下移。此外,进一步调整和规范垂直管理体制,理顺垂
直管理部门与区县、乡镇的关系。值得注意的是,规划明确提出将探索撤销街道办事处
改革试点。
突破鲁谷模式瓶颈
自2003年开始,北京市石景山区鲁谷社区即成为全市唯一一个“街道级”社区,该
社区也承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。然而,因为“下改上不改
”等诸多体制难题尚未破解,鲁谷模式遇到了改革的瓶颈。
而此次改革规划在专家眼中不再是单一的点状突破,而是系统的规划调整。中国行
政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示,该体制改革规划关于优化政府组织结构的阐述明
确了主要思路是在未来五年将以纵向权力结构管理调整为主线,汪玉凯解释,这与横向
部门的设置调整有别,纵向结构是从行政层级上进行调整。
旨在纵向结构调整
汪玉凯认为,这一调整反映在规划中,北京市下一步将扩大区县政府和乡镇政府的
管理权限,推动管理重心下移。同时,还将调整垂直管理系统,汪玉凯称,现在工商、
质检已经探索下放到地方管理,这也进一步加大了区县综合管理的能力。
汪玉凯认为,力度最大的当属撤销街道办的探索尝试,这是纵向权力结构管理调整
的一个大动作。
>>解读
已具备撤销的基本条件
从街道办事处本身定位来讲,其不是一级政府,是上一级政府的派出机构;从法律
规定上来讲,可以派也可以不派,本身不构成一级政权。街道办事处过去主要设置在城
市,不覆盖农村地区。
汪玉凯认为,当下探索撤销街道办事处,具备了一定的客观条件。一方面,如今的
社区普遍发展起来了,老百姓可以在一定范围内实现有效的自我管理,这也就在一定程
度上削弱了街道办事处存在的必要性。另外,信息网络技术、交通运输条件等大力改善
,区县一级的管理可以直接辐射到社区,并通过加大社区自治的建设,最终实现良好的
管理。
两种模式强化社区自治
目前来看,从政府纵向权力结构方面形成了两种管理模式的探索。一种是以深圳为
代表的,它将区政府撤销,保留若干街道办事处,强化街道办事处的职能,使之成为市
政府的派出机构。一种是以北京市为代表的,把街道办撤销,保留区政府并强化区政府
的职能。但是无一例外,这两种管理模式都是强化社区自治管理的。从这一层面来讲,
两种模式的探索都是有重要意义的。
■现存弊端
大量工作任务交给社区
居委会行政色彩浓
民政部基层政权司副司长王金华此前接受本报采访时表示,中国城市的管理层次比
较多,一个市就有市、区、街道、社区四级,市、区布置下来的任务,街道开个会,再
布置给社区,街道只是个“二传手”。
大量的工作任务交给社区,直接使居委会行政化严重。王金华说,按照法律规定,
居委会是居民自治组织,现在其大量精力却放在处理上级政府和街道办事处交给的各项
任务,没时间组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等,“居委会成为政府
的腿脚,自治的功能大大弱化”。
人财物截留在街道以上
社区没有财权事权
“由于管理层次比较多,人、财、物到街道这个层级基本就下不去了,大都被截留
在街道以上了。”王金华说,社区没有手段、没有服务资源、没有财力,很多工作难以
开展,只能往上反映,上面重视了就能及时解决,不重视就可能一拖再拖,到最后不了
了之。这是我国城市管理中一个长期存在的最大问题。
同时,街道和社区的很多功能都重合,街道也具备社区管理的职能,社区也具备社
区管理的职能,功能划分不清楚。
长期形成的政企一体化
社会服务职能淡化
汪玉凯认为,街道办事处过去设置较多,街道办之间管辖面比较狭窄,承担了更多
的经济职能,它们创收搞产业,容易出现政企不分的弊病。后来,北京市曾进行调整,
强调其承担社会管理和公共服务职能,财政由上级拨款保障。但是由于其长期以来形成
的政企一体化情况,经济问题过多牵扯了街道办的精力,淡化了社会管理和公共服务的
职能。
■实施难点
撤不动怎么办
不能全部撤就整合
汪玉凯指出,如果在一些地方不能全部撤销街道办事处,可以大范围的整合,减少
数量,增加管理的范围,而不要使过多的街道办事处形成行政壁垒,制约它的管理职能
和服务职能的发挥。
人员怎么处理
职能可由政府购买
首先要对这些人员结构进行整理,如果是国家正式编制的公务人员应该通过公务员
体系来安排,如果是合同制可能需要逐步解除合同。实际上,街道办现在的很多职能可
以通过政府购买服务的方式,利用市场把它承担起来。探索更简化的纵向管理模式对保
障北京市未来的管理是有积极意义的。
如何减少居委会行政色彩
着力加强群众自治
居民委员会和社区都是居民自治的,不是政府机构,现在街道办事处的行政干预给
居民委员会增加了很多行政色彩,撤销街道办事处后,必然会减少居民委员会的行政色
彩。与此同时,加强群众自治是大方向,以居民自治来削减行政色彩。
■他山之石
安徽铜陵告别街道办迎来大社区
街道办,一个在我国存在了50多年的行政机构,彻底退出安徽省铜陵市市民的生活。
一年前,铜陵市主城区铜官山区率全国之先,试点撤销街道办事处,社区事务实行
居民自我管理。目前,整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验,在全市全面撤销街
道办,铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。
今年7月底,铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新试验区”,其改革
模式也被总结为“铜陵模式”。随着铜陵改革的被认可,“铜陵模式”也即将在安徽全
省范围内推广开来。
从2010年7月召开全区动员大会,8月19日,铜官山区的6个街道办被十几个社区公
共服务中心替代。当年9月初,大社区的人员全部到位,开始正式运作,区里的事务直
接与社区对接,再无须经过街道。
改革后,街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门,而社会管
理、服务事务等职能全部下放到了社区,居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育
、综合治理等事务。
整合后的大社区,设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心,社区党工委主要
承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。社区服务中心负责对居民的事项实行“一
厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能,组织居民开展各类活动。
铜官山区政府要求,涉及居民服务的事情,社区可直接与区里相关职能部门联系,
区里职能部门必须快速做出反馈。同时,为了不给社区增负,经铜官山区各职能部门组
织的“联席会议”讨论后,一些事务才能下放到社区,不适合社区做的,区里职能部门
自己来完成。
更重要的是,街道取消后,经费也得以向社区倾斜。在改革前,铜官山区每个小社
区工作经费只有3万左右,改革后每个社区工作经费在30万-65万不等。“居委会有了为
民服务的手段和措施,有资金、有人员可以直接支配,而这在过去仅靠居委会是很难执
行的。”
本版采写本报记者孙乾
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