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发帖数: 3096 | 1 本报讯 在我国存在了50多年的街道办事处，或于“十二五”时期淡出北京。本市
昨天对外公布《北京市“十二五”时期体制改革规划》(以下简称“规划”)，规划提出
进一步优化政府的组织结构，其中明确扩大区县、乡镇政府管理权限，管理重心下移，
并理顺垂直管理部门与区县、乡镇的关系。此外，规划明确探索撤销街道办事处改革试
点。
推动管理重心下移
规划确定了包括着力创新政府服务管理在内的七项重点改革任务，其中，要求深化
行政管理体制改革，进一步优化政府组织结构。
而对于如何优化政府组织结构，规划提出，将进一步理顺层级政府间的职责关系，
合理划分各级政府职权，研究制定市、区县、乡镇三级事权目录，扩大区县政府和乡镇
政府的管理权限，推动管理重心下移。此外，进一步调整和规范垂直管理体制，理顺垂
直管理部门与区县、乡镇的关系。值得注意的是，规划明确提出将探索撤销街道办事处
改革试点。
突破鲁谷模式瓶颈
自2003年开始，北京市石景山区鲁谷社区即成为全市唯一一个“街道级”社区，该
社区也承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。然而，因为“下改上不改
”等诸多体制难题尚未破解，鲁谷模式遇到了改革的瓶颈。
而此次改革规划在专家眼中不再是单一的点状突破，而是系统的规划调整。中国行
政体制改革研究会秘书长汪玉凯表示，该体制改革规划关于优化政府组织结构的阐述明
确了主要思路是在未来五年将以纵向权力结构管理调整为主线，汪玉凯解释，这与横向
部门的设置调整有别，纵向结构是从行政层级上进行调整。
旨在纵向结构调整
汪玉凯认为，这一调整反映在规划中，北京市下一步将扩大区县政府和乡镇政府的
管理权限，推动管理重心下移。同时，还将调整垂直管理系统，汪玉凯称，现在工商、
质检已经探索下放到地方管理，这也进一步加大了区县综合管理的能力。
汪玉凯认为，力度最大的当属撤销街道办的探索尝试，这是纵向权力结构管理调整
的一个大动作。
>>解读
已具备撤销的基本条件
从街道办事处本身定位来讲，其不是一级政府，是上一级政府的派出机构；从法律
规定上来讲，可以派也可以不派，本身不构成一级政权。街道办事处过去主要设置在城
市，不覆盖农村地区。
汪玉凯认为，当下探索撤销街道办事处，具备了一定的客观条件。一方面，如今的
社区普遍发展起来了，老百姓可以在一定范围内实现有效的自我管理，这也就在一定程
度上削弱了街道办事处存在的必要性。另外，信息网络技术、交通运输条件等大力改善
，区县一级的管理可以直接辐射到社区，并通过加大社区自治的建设，最终实现良好的
管理。
两种模式强化社区自治
目前来看，从政府纵向权力结构方面形成了两种管理模式的探索。一种是以深圳为
代表的，它将区政府撤销，保留若干街道办事处，强化街道办事处的职能，使之成为市
政府的派出机构。一种是以北京市为代表的，把街道办撤销，保留区政府并强化区政府
的职能。但是无一例外，这两种管理模式都是强化社区自治管理的。从这一层面来讲，
两种模式的探索都是有重要意义的。
■现存弊端
大量工作任务交给社区
居委会行政色彩浓
民政部基层政权司副司长王金华此前接受本报采访时表示，中国城市的管理层次比
较多，一个市就有市、区、街道、社区四级，市、区布置下来的任务，街道开个会，再
布置给社区，街道只是个“二传手”。
大量的工作任务交给社区，直接使居委会行政化严重。王金华说，按照法律规定，
居委会是居民自治组织，现在其大量精力却放在处理上级政府和街道办事处交给的各项
任务，没时间组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾等，“居委会成为政府
的腿脚，自治的功能大大弱化”。
人财物截留在街道以上
社区没有财权事权
“由于管理层次比较多，人、财、物到街道这个层级基本就下不去了，大都被截留
在街道以上了。”王金华说，社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以
开展，只能往上反映，上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了
了之。这是我国城市管理中一个长期存在的最大问题。
同时，街道和社区的很多功能都重合，街道也具备社区管理的职能，社区也具备社
区管理的职能，功能划分不清楚。
长期形成的政企一体化
社会服务职能淡化
汪玉凯认为，街道办事处过去设置较多，街道办之间管辖面比较狭窄，承担了更多
的经济职能，它们创收搞产业，容易出现政企不分的弊病。后来，北京市曾进行调整，
强调其承担社会管理和公共服务职能，财政由上级拨款保障。但是由于其长期以来形成
的政企一体化情况，经济问题过多牵扯了街道办的精力，淡化了社会管理和公共服务的
职能。
■实施难点
撤不动怎么办
不能全部撤就整合
汪玉凯指出，如果在一些地方不能全部撤销街道办事处，可以大范围的整合，减少
数量，增加管理的范围，而不要使过多的街道办事处形成行政壁垒，制约它的管理职能
和服务职能的发挥。
人员怎么处理
职能可由政府购买
首先要对这些人员结构进行整理，如果是国家正式编制的公务人员应该通过公务员
体系来安排，如果是合同制可能需要逐步解除合同。实际上，街道办现在的很多职能可
以通过政府购买服务的方式，利用市场把它承担起来。探索更简化的纵向管理模式对保
障北京市未来的管理是有积极意义的。
如何减少居委会行政色彩
着力加强群众自治
居民委员会和社区都是居民自治的，不是政府机构，现在街道办事处的行政干预给
居民委员会增加了很多行政色彩，撤销街道办事处后，必然会减少居民委员会的行政色
彩。与此同时，加强群众自治是大方向，以居民自治来削减行政色彩。
■他山之石
安徽铜陵告别街道办迎来大社区
街道办，一个在我国存在了50多年的行政机构，彻底退出安徽省铜陵市市民的生活。
一年前，铜陵市主城区铜官山区率全国之先，试点撤销街道办事处，社区事务实行
居民自我管理。目前，整个铜陵市已开始推行铜官山区的改革经验，在全市全面撤销街
道办，铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。
今年7月底，铜官山区被民政部列为“全国社区管理和服务创新试验区”，其改革
模式也被总结为“铜陵模式”。随着铜陵改革的被认可，“铜陵模式”也即将在安徽全
省范围内推广开来。
从2010年7月召开全区动员大会，8月19日，铜官山区的6个街道办被十几个社区公
共服务中心替代。当年9月初，大社区的人员全部到位，开始正式运作，区里的事务直
接与社区对接，再无须经过街道。
改革后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管
理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育
、综合治理等事务。
整合后的大社区，设置社区党工委、社区居委会、社区服务中心，社区党工委主要
承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。社区服务中心负责对居民的事项实行“一
厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
铜官山区政府要求，涉及居民服务的事情，社区可直接与区里相关职能部门联系，
区里职能部门必须快速做出反馈。同时，为了不给社区增负，经铜官山区各职能部门组
织的“联席会议”讨论后，一些事务才能下放到社区，不适合社区做的，区里职能部门
自己来完成。
更重要的是，街道取消后，经费也得以向社区倾斜。在改革前，铜官山区每个小社
区工作经费只有3万左右，改革后每个社区工作经费在30万-65万不等。“居委会有了为
民服务的手段和措施，有资金、有人员可以直接支配，而这在过去仅靠居委会是很难执
行的。”
本版采写本报记者孙乾 |
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