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发帖数: 22479 | 1 作者: 吴钩
天津顺直咨议局
1905年为清光绪三十一年，危机四伏的清王朝终于下诏“预备立宪”。作为预备立宪的
重要组织部分，各省在1909年（宣统元年）完成了地方议员选举，成立省谘议局；并于
次年完成了资政院议员的选举，召开资政院第一次常年会，宣布资政院开院——这是历
史性的一刻，中国政治史上第一个最接近于现代议会的代议机构自此诞生了。
我之所以用“最接近于现代议会”的措辞来形容晚清的谘议局、资政院，是因为谘议局
与资政院毕竟不具备地方议会、国会的法律地位与权力。按照《谘议局章程》的设定，
各省谘议局有权议决本省应兴应革事项；议决本省财政预算与决算、公债制定；修改本
省单行法规、章程；接受本省民众建议、陈情；监察地方行政机关。但是，各省督抚对
谘议局有勒令停会和奏请解散之权，对“谘议局之议案有裁夺施行之权”。
而根据《资政院章程》，资政院尽管掌握着议决国家财政预决算、审查税法、弹劾军机
大臣等权力，却不具备国会最重要的权力——制宪与修宪之权，而且议员议决的议案要
向君主“请旨裁夺”，换言之，定夺的大权还是操于君上。朝廷成立资政院的初衷，也
是考虑到“上下议院一时未能成立”，故先“设资政院以立议院基础”，资政院只是一
个训练议员能力和缓解立宪舆论压力的过渡机构。
从“谘议”、“资政”的名称也可以看出，清王朝的本意是想将谘议局与资政院当成咨
询顾问的机关，而不是三权分立构架下的地方议会与国会。总而言之，不管是中央的资
政院，还是地方的谘议局，从制度的层面来说，都不具备完全独立于皇权与行政系统的
权力。
但尽管如此，谘议局与资政院的议员甫一登上历史舞台，便展现出令人惊艳的独立品质
。虽然法律（《谘议局章程》、《资政院章程》）赋予他们的权力是残缺不全的，但议
员们寸权不让，寸土必争，即使面对强势的军机大臣与地方督抚，也毫不示弱。
地方谘议局成立前夕，主持晚清预备立宪的机关“宪政编查馆”曾对谘议局与地方政府
之间的公文往来格式作出了规定：督抚对谘议局用“札行”（上级对下属的公文体例）
，司道对谘议局用“照会”（平级使用的公文体例），谘议局对地方政府用“呈文”（
下属对上级的公文体例）。也就是说，地方谘议局被当成了督抚的下属部门。
1909年10月，谘议局第一次开议，议员们首先便拿这个轻视谘议局地位的公文体例开炮
，纷纷致电宪政编查馆，质问驳斥。宪政编查馆被迫修改了公文体例：督抚对谘议局还
是用“札行”，但对议长、副议长，则用“照会”。议员仍不满意，又致电抗议。迫于
各地议员的压力，宪政编查馆又修改公文体例，不再在行文格式上视谘议局为督抚的下
属单位，而是与督抚平行的议事机构。但议员们还是有意见，最后以“谘议局联合会议
决”的名义，呈请资政院更正。议员们要争的，显然不是无关紧要的咬文嚼字，而是文
字所象征的谘议局地位。
1910年，湖南谘议局的议员则将矛头对准了新任巡抚杨文鼎。原来，当时湖南的财政出
现严重赤字，杨文鼎便效法其他省先例，发行120万两银的公债来弥补窟窿。此事已上
奏了朝廷，并获得批准。应该说，以发行公债的方式缓解财政赤字，不失为可行之策，
这也是现代政府的惯常做法。但杨文鼎在程序上犯了错误，因为根据谘议局的权力清单
，地方政府发行公债，须交谘议局议决。杨文鼎却绕过谘议局，径自奏报朝廷，而朝廷
居然还批准了，这不是显摆着将谘议局的议决权当成透明的空气吗？因此，湖南谘议局
的议员意见很大，议长谭延闿呈报资政院，要求对湖南公债的合法性与杨文鼎的违法行
政进行审查。
资政院特任股负责核查这起公债案，得出的结论是，杨文鼎侵夺谘议局权限，违反行政
程序。于是资政院通过表决，裁定杨文鼎侵权违法，并奏请处分杨文鼎。但从内廷发下
来的上谕，只是承认杨文鼎有疏漏之处，对他却无半点处分。资政院的议员大失所望：
“就是一个御史参一个督抚，亦不至如此无效。而资政院全体议决之件如此无效，何必
设立资政院？”有议员提出：军机大臣必须到院解释。因为上谕是军机大臣副署的，应
该代君主承担责任，接受质询。多人附和，大喊“尊重谘议局局章”。
当时的领班军机大臣是庆亲王奕劻。但奕劻以公务繁忙为由，拒绝到资政院解释。军机
大臣的怠慢，进一步刺激了议员。他们开始酝酿弹劾军机大臣。之后又发生了几件让资
政院觉得被军机处藐视的事情，议员们彻底被激怒，以112票的多数（到会124人）同意
弹劾军机处。
但弹劾奏稿呈上去之后，监国摄政王亲笔书写朱谕回复，称“朝廷自有权衡，非该院总
裁等所得擅预，所请着毋庸议”。这是叫资政院少管闲事的意思。资政院议员当然不服
气，又发起对军机处的第二次弹劾，并批评监国摄政王的朱谕不合“立宪国精神”。还
有议员叫嚷：资政院权力不受尊重，不如“解散倒觉痛快”。各省谘议局这时也挺身声
援资政院，称资政院若解散，各地谘议局也随之自动解散。而另一边厢，一众军机大臣
也向监国摄政王提出辞呈，要求全体辞职。
摄政王左右为难，两边都不敢得罪。最后只能冷处理，将军机处的请辞报告与资政院的
弹劾奏稿均留中不发。这起弹劾军机案终于不了了之，不过资政院议员显然已经让朝廷
的官僚集团见识了他们的硬骨头，那绝对是极不容易啃下来的。
清末资政院与谘议局运行的时间不过短短两三年，清廷逊位之后，多数议员便退出了政
治舞台，而转向社会建设。但在这场短暂的晚清议会政治操演中，绝大多数的议员都表
现出了不屈服于权势的独立品格，虽然从制度设计的角度看，资政院与谘议局并不具备
完整的独立地位。
2014年03月09日 |
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