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安徽马鞍山市与宿州的泗县试图完成一个“创举”，两地向省国土厅申请，欲将贫
困县泗县的建设用地指标，“卖”给高速城市化的马鞍山。
马鞍山与泗县的交易，虽然有悖于国土部的规定，但却有着两地城市发展的内在需
求。马鞍山有投资项目，而没有更多的建设用地指标；泗县能置换出建设用地，但少有
大型企业落户。
如何解决城市间“城市用地指标”不均衡的问题，已推到了全社会的面前。
对于这一次建设用地指标的交易，安徽省政府已出台允许“用地指标”流转的文件
，却还没有相关操作细则。
有官员表示，此项交易背后的问题也有很多，是否会引发地方政府的“卖指标”冲
动？是否会因暴利刺激导致更多强拆？最重要的，是否能保障村民被占地的利益？
最近一段时间，李田珍的心情是既兴奋又焦虑。按他的说法，他正在力促两地政府
完成一个“创举”。
李田珍是马鞍山市当涂县的副县长。马鞍山与宿州为友好帮扶城市，今年4月底，
李田珍赴宿州泗县挂职，为期一年。
一心要有所作为的李田珍，想让马鞍山与泗县达成一笔估值约4亿元的交易——一
项关于建设用地指标的交易。
由于安徽被列入“城乡建设用地增减挂钩”试点省份，所以当泗县将一定面积的宅
基地复垦为耕地后，就能获得相应面积的城市建设用地指标。
而李田珍想做的是，让泗县将这些用地指标卖给马鞍山。作为安徽省贫困县的泗县
缺钱，而马鞍山缺地。李田珍认为，指标交易，可促使两地共赢发展。
“这在安徽是第一例，在全国可能也是第一例。”李田珍说。
但让李田珍焦虑的是，方案于10月初上报省国土资源厅，至今没有批复。
并且在泗县也有另一种声音，若将指标都卖给他人，今后本地发展需要建设用地，
该向何处要用地指标。
马鞍山，用地饥渴
当地高速推进城市化，每年用地指标缺口7000亩，“城乡用地增减挂钩”解决不了
用地饥渴
作为安徽省的龙头财税城市，马鞍山的城市化进程在高速推进。
过去10年里，马鞍山的城区面积翻了一番。按照市政府正在申报的规划显示，未来
10年，马鞍山城区将再扩展100平方公里。这意味着将征用15万亩农村集体土地，使其
转为城市建设用地。
而在马鞍山市的一些官员看来，城市建设用地指标正约束着这座城市的发展。
每年的新增城市建设用地指标都不够用。没有“指标”，也就无法征用更多的农村
集体土地。李田珍说，“建设用地指标不足，已严重影响到全市的项目投资落地。”
马鞍山的当涂县，其综合经济实力在全省排名前三。据当地媒体皖江日报报道，仅
2009年，当涂县就有17个重点项目，因缺少城市建设用地指标而无法开工建设。
马鞍山市国土局副局长张爱知告诉记者，现在不是马鞍山一座城市，出现城市建设
用地指标不足，安徽省全省都缺。全省各城市都需要大量的城市建设用地。
据了解，安徽省一年的城市建设用地指标为15万亩，而实际全省的城市建设用地需
求达40万亩，缺口达到25万亩。
这15万亩的指标分配到17个地级市，马鞍山只得3000亩。而马鞍山每年新增建设用
地需求均达1万多亩，缺口达7000多亩。
马鞍山市国土局副局长张爱知告诉记者，马鞍山面对用地指标缺口，从2007年开始
，越过省国土厅，拿着项目规划，直接去国土部要周转指标，“当时第一批拿到400亩
。”
据了解，在安徽不只是马鞍山，许多城市都是直接越过省厅，利用各种资源，从部
里跑用地指标。
在城市发展急需建设用地的背景下，国土资源部推出了“城乡建设用地增减挂钩”
的试点。这又为城市获取用地指标另辟了一个途径。
而一些地方官员将这一试点办法误读为，城市只要将农村宅基地复垦为耕地，就能
获得相应面积的城市建设用地指标。
安徽省于2009年加入这一试点。张爱知说，但这一做法并不能解决马鞍山的用地需
求。
因为马鞍山的城市化率较高——当地的城市化程度达67%，城乡建设用地置换的空
间十分有限。
据张爱知介绍，今年该市一共申报28个批次的“城乡建设用地增减挂钩”项目用地
，面积只有三四千亩。
“不像泗县，一个批次就能申报近万亩。”张爱知说，而且马鞍山的拆迁成本高，
所以要进行城乡建设用地置换，空间较小。
瞄准贫困县用地指标
挂职干部李田珍发现，泗县能置换大量用地指标，但无力开发，若与马鞍山交易，
则共赢
皖国土资〔2010〕157号文件摘要
关于“卖指标”文件第五条
建设用地置换指标原则上在设区市的市区和县（市）区域内有偿流转使用。
示范区内的建设用地置换指标可以跨市、县（市）有偿流转使用。
马鞍山与宿州市泗县欲完成4亿元用地指标交易，省政府发文允许“指标”跨市流
转，而国土部文件规定“指标”只能在县级区域流转
李田珍没想到自己去泗县挂职，竟会找到解决马鞍山用地困境的办法。
他到泗县的第二天，就下乡了解情况，用了三天，跑遍泗县的各个乡镇，让其印象
最深的是当地农村的住房情况。当地住房低矮，分布散乱，村里的建设用地利用率极低
，没有合理规划，形成空心村。
李田珍心想，若对其合理规划，集中居住，必将能节省出大量的农村建设用地，然
后通过复垦，就能增加大量的耕地。而增加了多少耕地，就有多少城市建设用地指标。
李田珍估算，置换出10万亩的城市建设用地指标，应该没有问题。
“但泗县并没有这个财力。”李田珍说。
李田珍告诉记者，上述做法，需要大量资金投入，比如拆迁补偿、集中建设新住宅
、配套基础设施建设还有复垦费用。整理一个一千多人村庄的宅基地，估计要数百万乃
至数千万的费用。
李田珍了解到，泗县财政每年的上级转移支付只有6个亿，无力批量开发、整理农
村的宅基地。
但是，马鞍山市有足够充沛的资金。李田珍便想到，是否可以让马鞍山出钱，“购
买”这些置换出来的城市建设用地指标。
在泗县县委书记向李田珍征询发展建言时，李提出，若泗县能够有偿流转城市建设
用地指标，则会给当地带来巨额资金，这笔钱注入泗县，将能引起良性连锁效应。
“以10万亩计算，泗县将能获得100多亿。”李田珍说。
李田珍的想法得到泗县和马鞍山市主要领导的赞同和支持。
调查发现，安徽省政府也曾出台文件，提到有偿流转用地指标，这也为李田珍的“
灵感”变为现实，提供政策背景。
今年4月，安徽省政府出台皖发（2010）10号文件。文件意在推进“皖江城市带承
接产业转移示范区”（简称“皖江示范区”）的建设。
文件表示，示范区外的市、县新增耕地指标，可有偿调剂给示范区的市、县。
文件还支持示范区的城市为其他地区土地整理垫付前期资金；整理置换得来的新增
建设用地指标，可有偿调剂给垫资方使用，也可用该指标作价入股，共建工业园区。
而马鞍山则在示范区规划内；泗县则在示范区规划外。
今年5月，国务院批准了皖江示范区的建设规划。
安徽省国土资源厅又出台《安徽省建设用地置换指标使用管理暂行规定》，再次明
确，用地指标可有偿流转。
在这一背景下，马鞍山和泗县的国土局官员，开始互相考察，研究具体交易方案。
达成4亿元交易意向
马鞍山与泗县向省国土厅申请，欲流转4000亩用地指标涉及费用4亿元，能否获批
还属未知
今年5月26日，马鞍山市政府一位副秘书长带队，考察宿州，为期一天半，其中半
天在泗县。
“时间紧，我们先谈了下土地置换指标流动的意向，双方都很有兴趣。”泗县副县
长张亮说，此后，马鞍山方面多次催促他们过去谈。
6月12日，张亮带着国土局等部门的官员，赴马鞍山商谈。
据张亮介绍，商谈的内容包括指标置换的面积、方式和价格等。“对于面积，马鞍
山方面胃口很大，表示五千亩、一万亩，多少都行。”
据牵线的“媒人”李田珍透露，两地给安徽省国土厅打报告，称泗县欲流转四千亩
的用地指标给马鞍山，意向价格为每亩10万。按此计算，流转金额约4亿元。
因为没有平台交易，马鞍山市为了规避两个城市的“不对等”问题，首批的4000亩
建设用地指标采取由当涂县与泗县交易后再转卖给马鞍山市的曲线救国方式进行。
李田珍还告诉记者，马鞍山市市长曾找其谈话说，有没有啥风险，“市长开玩笑说
，如果这笔钱弄丢了，你就别回来了，我压力很大”。
马鞍山市国土局长孙烨也觉得这笔交易变数很多，“比如说，马鞍山把四个亿的钱
打过去了，泗县拿不出建设用地指标，怎么办？”
记者在泗县了解到，当地的用地指标也不是非常宽裕。
今年，宿州市获得2000亩建设用地的指标，但都被市区留下，泗县未能从市里获得
建设用地指标。
泗县国土局的一份汇报资料显示，该县开发区、创业园以及小城镇建设，一年需要
土地2000亩左右。
该县国土局副局长鲍从俊说，目前通过城乡土地置换所获得的指标，几乎成为该县
获得建设用地的唯一途径。
该县国土局资料显示，2007年的两个批次，共申请了1030.76亩的城乡土地置换指
标；2008年的三个批次，共申请了1461.71亩的指标。
“上述5批次置换来的建设用地指标，目前都已经被使用了。”鲍从俊说。
泗县国土官员担心，尽管有20万亩置换潜力，但能否从省里申请获得足够的增减挂
钩的周转指标，还存变数。
而在张爱知看来，泗县官员想得不对，“置换应该上不封顶”。
指标“暴利”诱发强拆？
泗县在城乡用地置换中已出现；有学者担心若指标能置换，会诱发强拆等违规现象
在采访中，无论是张爱知还是孙烨，对于泗县是否能完成宅基地的复垦，均表示担
忧。张爱知说，如果宅基地复垦不通过验收，用地指标肯定无法流转。
记者调查发现，目前泗县在复垦方面确实存在拖延现象。
10月13日，泗县国土局最新一份《建设用地置换重点工作进度表》显示，2007年第
一批次完成复垦的不到1/3，第二批不到2/3。2008年共3个批次的土地，至今连拆迁都
没有完成。
而它们的验收时间分别是在今年年底和明年上半年。
对拖延的原因，国土局副局长鲍从俊称该县财力有限是主要原因。“如果连启动资
金都没有，就去拆农民房子，阻力太大，也容易激起群体事件。”
鲍从俊称，国土局已经申请了延期，并加快工作进度。
泗县副县长张亮介绍，针对目前的复垦困局，该县准备成立“新农村建设发展有限
公司”，吸纳社会资金进行土地置换工作。“按照市里要求，这个公司必须符合公司法
的要求。”
但对政府在该公司的角色定位，张亮表示该县正在调研，毕竟并无先例。
为了加快拆迁及复垦，泗县给各乡镇下达了军令状，将该县工作纳入干部考核标准
内，完不成任务者追究行政责任。同时，以奖金鼓励的方法令干部加快进度。
由于复垦拖延在宿州几个县都很普遍，为此，宿州市国土局要求各县必须按周汇报
进展。
有学者担心，如今泗县还未进行用地指标流转，就出现宅基地复垦拖延的情况；若
今后实施用地指标流转，是否会致使拖延复垦更严重，或者为追赶进度，而更为频繁地
出现暴力拆迁。
泗县副县长张亮坦承，该县农用地被非法占用情况严重。
泗县国土局一份内部资料显示，根据国土部遥感卫星的测绘结果，泗县2009年共出
现非法用地884.4亩。
该县国土局一官员表示，关键是资金，若资金充裕，便能按期复垦。
盼省里搭台“买卖”指标
马鞍山曾通过省土地储备中心与6城市交易过新增耕地指标，并希望此次能借鉴该
模式
对于交易双方的不信任，作为牵线人李田珍也能理解。他说，如果省里能有个平台
，为流转服务，价格公开透明，那就不用两个政府直接面对面来谈，也不会出现互不信
任的局面了。
据了解，安徽省出现土地指标有偿流转，这已不是第一次了。而且，安徽省国土厅
去年建立土地收储中心，该中心便已担当了为交易双方服务的职能。
李田珍介绍，只是当时交易的不是城市建设用地指标，而是新增耕地指标。马鞍山
也参与“购买”过该项指标。
所谓购买新增耕地指标，也是为了城市发展的需要。当一个城市的建设用地指标用
完之后，它还需要占用耕地，从事城市建设，那按照国土部的规定，必须施行“占一补
一”，即占多少耕地就要补出（即开垦出）不低于前者的新增耕地数量，以达到“占补
平衡”。
新增补耕地的主要来源，一般是荒山荒坡等废弃未利用地。安徽省国土资源厅一位
官员告诉记者，但有些城市后备耕地资源不足，无法按时完成耕地的补充，而另一面又
有着城市化发展的冲动，所以只能从其他城市购买指标，以补上因城市建设所占用的耕
地。
马鞍山，便属于这样一个城市。
马鞍山市国土局副局长张爱知透露，马鞍山这些年先后从安庆、芜湖、巢湖和六安
等城市买过新增耕地指标。
而目前马鞍山只剩下500多亩的新增耕地指标了，已无法满足城市快速发展的需要
了。
张爱知还告诉记者，以前进行指标“买卖”，都是两个地区的国土负责人在酒桌上
就能定下来，一亩地指标也就是几千元，随着各个城市的用地紧张，新增耕地指标也价
格上扬。
省国土厅成立土地储备中心后，指标多的地区就可以卖给中心，指标不够的可以向
中心申购。
张爱知说，每次公布指标批次时，都有很多城市竞争，省厅采取的是内部拍卖的程
序。去年是安徽省公布的第一批次共5000亩新增耕地指标，当涂一个县就以2.5万拍得
其中的3000亩。
今年公布第二批为4000亩，结果全被芜湖市拍走，每亩价格为2.9万。
“他们去了市长，称无论多少钱都要买”。张爱知说。
李田珍认为，安徽省内，新增耕地指标的跨市流转，已有一整套成熟的运作机制，
此次建设用地的指标流转完全可以借鉴这个模式。
谨防“卖指标”冲动
省国土厅官员表示，正在研究指标交易细则，指标即便能跨市区流转也需符合发展
规划
10月初，马鞍山将城市建设用地指标流转的方案上交省国土厅，但至今未得到回复
。马鞍山市国土局长孙烨对此次交易“信心不足”，他不知道是否会出现宏观政策的变
化。
安徽省国土厅的一位官员告诉记者，他们确实也在研究城市建设用地指标流转的细
则，目前他们也担心该细则是否能得到国土资源部的支持，因为国土部有文件规定，城
市建设用地指标只能在县级区内流转。
该官员称，目前为了推动皖江示范区的建设，规范用地及试点建设用地流转，安徽
省人民政府正与国土资源部对接，准备签订“省部协议”。其中示范区的建设用地指标
可跨市有偿流转这一条，也在协议之列，“省部协议还在征询修订之中，应该很快能通
过”。
泗县一位不愿透露姓名的干部说，泗县最缺的是商品房开发。早先的开发区，其实
并没有招来多少商，很多土地都是挂着牌子闲置着，“到开发区转一圈看看就知道了”
。所以，相比于自己招商后出让土地，泗县卖用地指标不但省事，来钱又快。
于是有人担心，城市建设用地指标可以跨市流转后，会出现地方政府源源不断“卖
指标“的现象。
省国土厅征管处处长姬皖苏，曾多次到泗县调研的他认为这种现象是需要注意的。
他说，流转双方都是必须遵循城市发展的总体规划。卖方要考虑未来城市的发展，
卖得都是结余的指标。买方买再多指标，也必须有符合规划的项目才行。
姬皖苏是反对城市过度扩张的。
他认为，当时城市建设用地的指标，进行流转后，必然会增加城市投资，但城市并
非越扩张越好，投资也并非越多越好，如何寻求与国家宏观调控政策的兼容是一个问题。
如何保障村民土地利益？
泗县村民老冒宅基地被收后获补偿2万余元；省国土厅文件表示指标流转收益50%返
于村民
在泗县小冒庄，一些村民们表示支持政府的做法，无论是城乡建设用地置换，还是
指标交易。因为他们想住进新村。之前的村子，一是规划乱，二来一下雨便成灾，路也
坏得走不成。
村民张秀清说，大家意见最大的，是政府在拆迁时，并不是先补偿，而是承诺项目
区建好之后再给。“我们都怀疑政府没钱，怕被骗。”
在小冒庄，除了一两户人家因为楼房太大，可以获得十来万元的补偿外，其余村民
都要为新村而补钱，都在三万至五万元左右。
10月15日下午，一位正在拆房的村民告诉记者，“没办法，政府说拆就拆，家里存
的钱，这次都拿出来建新房了。”
按照泗县的政策，政府只补偿房子，不补偿宅基地。70岁的冒井芬的宅基地有5亩
地之多。旧房被拆迁后，他获得了2.6余万元的补偿。
冒井芬并不知道，政府用他的宅基地，可能创收50万元。
而安徽省国土厅出台的文件中规定，流转建设用地置换指标所得纯收益必须用于农
村土地整治、新农村（含置换安置点）基础设施建设、置换复垦土地的质量提高等，所
得纯收益的50％以上，返还先行复垦置换建设用地所在的集体经济组织。
“如果泗县政府拿了这笔钱不用于复垦或保障当地农民的发展权益，未来势必形成
当地社会的发展隐患。”马鞍山市一位官员表达了担忧。
他认为，其实用地指标流转最根本的要则是，土体效益取之于民，就应还利于民，
不应该与民夺利。
关于“指标”管理文件第二条
建设用地置换指标实行建库管理。经省国土资源厅验收确认的建设用地置换指标，
分别由省、市、县三级国土资源管理部门建立建设用地置换指标储备库。
关于“指标”统筹文件第七条
跨市、县（市、区）流转的建设用地置换指标，2年内未使用完毕的，由省国土资
源厅统筹使用。
关于“指标”定价文件第八条
跨市、县（市、区）流转建设用地置换指标，转让费用应包括置换建设用地拆迁、
复垦、安置点基础设施投入等费用。
关于收益分配文件第十条
流转建设用地置换指标所得纯收益的50％以上，返还先行复垦置换建设用地所在的
集体经济组织。 |
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