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讲堂实录2016-07-01第312期
当时“新南群岛”的行政措施可以查得一清二楚，当时高雄州的接管是真实存在的。菲
律宾是七十年代把它占领的，然后就说这个岛屿是它的，谁侵略谁被侵略很清楚。
编者按：本文是根据华东政法大学国际航运法学院举办的“历史地图与南海仲裁案”研
讨会实录整理而成。本次研讨会通过地图这个独特的视角来寻找当年有关南海主权的历
史事实。历史地图到底有哪些价值，它的证明力有多大，它在国际法中的地位、作用和
意义究竟何在？
郑志华（华东政法大学海商法与海洋法史研究所所长）：中国地图多是人画的，它实际
上是一个艺术品，不是西方那种精密测量的产物。这样的地图对于我们今天主张主权，
主张海域划界到底有什么意义，是值得我们认真对待的。
地图在国际法判例中，一般被视为展示性的证据。它能够吸引人的眼球，它把界限划在
那里，一目了然。例如中国标识红色，日本标识黄色，一目了然。所以说，主权国家到
国际法院或者仲裁庭打官司，都乐意拿出地图材料出来，因为它们能够说明很多问题。
但是地图的证据价值的为何，法院实际上是非常审慎的。
地图也是一个传来证据，不是原本证据。因为制作地图需要大量的原始测绘材料和原始
数据。根据这些数据，通过制图方法，最终对应在地图上。如果原始证据不可靠，那么
地图就会有很大的问题。一般认为地图是一种间接证据，而不是直接证据。当然也有例
外，例如在帕尔马斯案中一个法官认为，如果地图是一个法律文件必不可少的组成部分
，那么它就有直接证据的效力。比如说条约中的一个附件，是对约文的一种说明。但是
大部分情况下，它只是一种间接的证据。
那么国际法庭对于地图证据的判断有没有具体的规则？实际上是没有的，不像我们国内
有证据法，有物证、书证。判断往往是一种综合性的考量，影响地图证据本身效力的有
两个决定性因素：一是看是不是自然地理信息的客观反映；另一个是不是人文地理信息
的客观反映。从这两个原则派生出来的具体标准，比如说这个地图是不是国家意志的直
接体现。再一个国家对地图的绘法是不是一致，清末、民国、现在绘法的不一致性会影
响地图本身的证据效力。另外就是精确性，这也是地图证据效力的基础，对山川河流自
然要素要一一对应。第四个涉及到地图是不是中立的一方来制定。中立性是否应该独立
于主权方，这和国家主权原则是矛盾的。中立的标准是看能否体现国家间的主体意志，
不是单方的国家意志。如果中立性不能判断，也可以通过承认和默认，是不是这个地图
得到别的国家的承认和默认。
我们用刚才所讲的两个判断标准，从这两个判断标准中派生出来的五个标准：是不是国
家意志的体现，是不是前后一致，是不是精确，是不是中立，是不是得到别的国家的承
认和默认。用这些标准来衡量我们国家历史上出现的地图，需要一一进行甄别。
以南海地图为例，我国2009年5月7号向联合国秘书长递交了针对越南和马来西亚进行大
陆架划界的地图，包括越南单方面提了一个外大陆架划界。这是我们外交部当时的一个
抗议照会，照会当中附了这张地图。引起了周边国家，包括美国、日本的反应，越南、
马来西亚、菲利宾和印度尼西亚也提出反对照会。
这涉及到第一个标准，是不是国家意志明确的体现。国际法院认为对方国家默不作声就
可能产生法律效力。对这张地图来说，它们提出了很多质疑，例如国家意志不清晰。印
度尼西亚在照会中说，这个地图绘画的依据是什么？九段虚线的法律地位是什么？中国
自古以来对于南海诸岛及其附近海域有不可争辩的主权，对相关海域和海床地图拥有主
权和管辖权——这里有两个模糊的字眼，附近海域到底附近到哪里？相关海域到底指多
大，是不是U型线内都是相关海域？如果国家意志不明确能够产生什么样的法律效率呢？
另一个质疑是地图前后不一致。1947年民国政府内政部出的地图是用11段线，到51年还
是11段线，到了53年就变成了9段线。到了09年5月7号的地图还是9段线。但是10年突然
发现国家测绘局的官方网站公布的地图有11段线。每条段虚线的位置前后并不一致。前
后主张不一致，国家意志到底从何判断？所以它们质疑中国地图的合法性。而且地图缺
乏图例，使用了一些模糊费解的字眼。因为联合国海洋法公约明确了海域、领海、专属
经济区、毗连区、大陆架，都是有明确界限的，可以测量的。
第三，中国是国际海岛测量组织的成员国，但是没有按照他们的制图标准制作地图，而
且造成不精确的原因是比例尺太小了。
第四，虽然使用了上述概念，但是国内法并没有做出清晰说明，它们认为中国故意加重
这种模糊性。
第五个是中立性的质疑，它们说这些地图是中国收回南沙诸岛的时候测定的，是中国的
单边立场。单边立场很难反映周边国家的意志。
接下来的质疑，也不存在长期以来或自古以来已经得到其他国家的承认和默认。从20世
界40年代，当时国际社会普遍接受的国家领海标准是3海里，U型线的主张和当时的国际
实践相差非常大。很难想象，南海周边的国家会对中国的极端主张加以默认。另外九段
线本身，中国也没有就其法律地位界定。国内也众说纷纭，有的说是岛礁归属性，有的
说是线内的是领海或内水，有的说是中国的历史性水域或历史性权利的外部界限。至少
存在三五种学说。中国自己都搞不明白，其他国家怎么理解？
韩昭庆（复旦大学历史地理研究中心教授）：1709到1718年为止，康熙组织全国之力，
借助八位法国传教士和其他传教士绘制了中国第一幅全域地图《皇舆全览图》，它是用
西方测绘方法绘制的。但是《皇舆全览图》的处理很失败。它用汉字标注的是长城以内
的十八省图。而内地十八省以外，东北地区、西藏地区和新疆地区、蒙古地区，全部用
的是满文。这幅图的影响非常坏，法国传教士直接拿到西方去出版，而且是大量印刷。
所以在西方形成一个概念，因为《皇舆全览图》是用所谓的汉文来标注汉人居住的地区
，而边疆地区全部用满文，所以外国人对待这个图的处理方式是用不同的颜色。所以显
得就是，中国内地用一种颜色，外面是一种颜色。这造成老外对中国的印象就是西藏和
新疆等边疆都不是中国的。
另外是国界意识。中国和俄罗斯签了《尼布楚条约》才有国界意识，但清朝却没有跟其
他国家划清国界，因为清朝是周边国家的宗主国，范围非常大，也就没必要划清国界。
历史地图在中国区域不同时期的绘制可能会有变化，这是非常被动的。举一个简单的例
子，钓鱼岛按名从主人的原则，按理说中国应该说“钓鱼岛”，但是我们解放后的地图
有的称为“尖阁列岛”。尖阁列岛是日本人使用的。所以自己和自己说不过去了，前后
不一致的问题非常讨厌。今天，如果我们拿《皇舆全览图》来证明钓鱼岛属于中国的，
那么就无法解释新疆和西藏是不是中国的。
我们是没办法将古代地图和今天的地图进行对比的，而今天要做边界证据分析时，我们
往往是从当代往前推，把今天的地图拿出来再把古代的地图比照上去。这种方法是行不
通的，所以我们还要找其他的方法来解释。
于耀东（上海海事大学副教授）：我去年参加了韩国一个关于独岛（日本称竹岛）的会
议，韩国还邀请了俄罗斯、美国、丹麦和英国的学者。通过这种活动，一方面进行学术
研究，另外推广其说法，希望专家宣传。另外我也发现，与中国有争议的日本、越南也
都展示自己的地图。我认为：地图不仅要搜集对我们有利的，也搜集对我们不利的，尤
其是对和我们有主权争议的国家地图要注意搜集和研究。还要考虑怎么利用这些地图。
在这一方面上，我觉得韩国的做法是值得我们借鉴的，通过各种途径来宣传有利的资料
，包括将这些地图数字化，然后向世界各国推广和宣传。
管建强（华东政法大学国际法教授）：从战后到七十年代，人们感觉中国放弃了南海，
或者没有进行管辖。文革的时候甚至不准到南海捕鱼。这是我们对海权意识的缺乏。在
很多场合，中国都用“south of China”来说明这是我们的势力范围。但国际上不能说
南中国海是中国的，印度洋是印度的。有专家说九段线早于海洋法公约，所以并不冲突
。我不敢苟同。我们的主张不能仅仅让国内的一些领导感觉很有道理，而是要说服全世
界，或者大多数国家。我们可以说九段线里面的岛屿是中国的，这一点可以确定下来，
然后想办法把它添附，然后主张专属经济区，然后在国际社会主张九段线里面的地名命
名的优先权。我觉得这些国际社会是可以认可的，不影响其他国家的自由通行。
张卫彬（安徽财经大学法学院副教授）：菲律宾已经申请仲裁，我觉得中国不参与仲裁
是对的。通过仲裁和诉讼中国败诉的可能性非常大。通常说，地图并不是最重要的。国
际法院或仲裁庭在办案中，第一步不是看地图，而是看条约。如果条约不清楚，可以解
释。通过条约解释也不清楚，那么就要考虑有效控制了，最后才会考虑到地图。如果说
这个地图得到对方的承认，就等于法律承认，是有证据效力的。中国要找那种非常重要
的地图，得到对方认可的地图。
绘制地图的时间也很关键。菲律宾民间1956画了南沙地图，但是中国并不知道。中国和
菲律宾的争端发生在1971年。关键日期就是说两个国家争端明确化的时间，你知我知，
大家都知道争端的存在。1971年前所有的地图都证明南沙是中国的，至于1978年菲律宾
画的地图在争端明确化之后，它后面画的地图都没有用。
1958年台湾国民党当局和日本签订了《中日和约》，明确规定南沙群岛是中国的。但是
台湾当时已经不具有国际法的主体地位，没有资格缔结条约。中国虽然认为条约无效，
不代表它不能作为证据，毕竟是当时双方明确的意思一致，具有证据效力。这就需要和
台湾合作。
王勇（华东政法大学国际法副教授）：代地图都能显示某一区域的归属，证明力是不可
小视的。近来，菲律宾提出通过国际仲裁来解决中国和它的领土争端问题，中国是坚决
予以拒绝的，如果中国领土随随便便拿到法庭上解决的话，那中国的地位将会如何？这
里面暗示的意思是这些领土都是中国的，没有法律争议，如果对方一再挑起事端的话，
就是政治争议，针对政治争议，中国不会通过仲裁和司法解决，只会通过政治途径解决
。在外交谈判过程中，这些地图发挥着很强大的作用。就绘制地图的能力和历史而言，
越南、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等都远不如中国。
中国划分领土界限，其他国家都强烈反对，几乎没有什么认同的。有的国家直接占领南
海岛屿，菲律宾直接抓走中国渔民，并且拒绝在中国版的护照中盖章。但是中国没有做
到应有的反击，我觉得中国这反面的做法还是欠缺的，中国不能坐以待毙。既然周边国
家反对中国的地图，中国也可以搜集它们的地图回击。
郑志华（华东政法大学海商法与海洋法史研究所所长）：如果一个地图是官方绘制，官
方就应该对此负责。对于这些地图的审查，国家可以放手不管，可以把地图审查民间化
；像美国等发达国家在地图的制作过程中会附上一定的免责条款，在中国这样的免责条
款很少被提示，美国出版的地图提示只是参考，并不是一个权威性的说明，就避免了一
定的责任。
2013年中国公安部在最新发行的新版护照后面印有中国地图图案，这是不必要的，制作
护照的人可能有宣示主权的想法，结果造成了不良后果，对经贸往来造成很大的障碍。
因为这仅仅是公安部的做法，不能对外代表外交部的做法，而且护照上面印着地图很有
能在其他国家要重新办理签证，这样一种宣示主权的做法是不恰当的。
我们不能一直依赖官方地图，虽然官方地图比私人地图证明力高，有些私人地图有很高
的精确性，若被官方反复使用的话，也是有一定的证明力的，有半官方的性质。
潘国平（西南政法大学国际法教授）：中国往往关注对自己有利的证据，往往忽视对自
己不利的证据。国际法院主要看地图证据怎么质证。以前的主张被确认了，比如地图的
证据一旦被确认就很难更改了。还有定性问题，即南海的原始所有权怎么确认，围绕所
有权怎么去收集证据，比如物证、书证等，历史地图就很重要。外交谈判时地图可以附
件作为外交声明的一部分。
沈固朝（南京大学中国南海研究协同创新中心副主任）：任何国家的疆界都是变迁的，
对南海这一点也不例外，应该用发展的眼光去看。地图本身也应从发展的过程来看。可
能一张地图是模糊的、不准确的，但是你从一群图、相关的图来分析，那就不同了。
研究地图不仅要研究图本身，还要掌握各类信息，包括海图、航海日志这些和地图相关
的文献资料。因为历史的文献记载不是孤立的现象，还原历史就要和其他信息汇合起来。
疆域不等于国界，国界是近代的概念。中国人是不讲国界的，周围都是藩属国，讲的是
疆域的概念。我觉得应该用那个时候的眼光来看。我们不能用近代国界线的概念去套当
时的情况。
关于名称问题。名称按形状、性质、形状加性质分为三类，不管形状是U型线还是段虚
线、九段线都是形状，它反映不了性质。反映性质的是国界线、海疆线，还有把它们结
合在一起的段虚国界线。中华人民共和国地图上把它们当做国界线。五八年声明、九二
声明和九六年声明都讲得很清楚，线里面的岛礁、沙滩是中华人民共和国领土。
民国时期划国界线也都是围绕岛屿讨论。当时的内水和领海提过好多次，内水和领海概
念在当时是清清楚楚的，国界线不是按内水划的，并不是说里面的所有的水，只是说里
面的岛屿都是中国的。所以在新中国成立后，不仅现有的法律中规定，包括五八年、九
二年、九六年的声明中讲得很清楚。但岛屿附近的水域，当时不可能一个一个确定下来
，一切取决于谈判。
以菲律宾提交的仲裁案为例，这个仲裁案里面全部是根据现在占领的情况，它占着中国
的土地，然后说中国搞侵略。越南占领了八个岛，属于日本曾经占有的“新南群岛”。
日本在《马关条约》割得台湾之后，南下到南洋，然后专门命名了“新南群岛”，由高
雄州管（高雄州有一系列行政措施），包括黄岩岛，都属于军事占领。《中日和约》明
确表明了这是日本武力窃取的岛屿。当时“新南群岛”的行政措施可以查得一清二楚，
当时高雄州的接管是真实存在的，还有四七年的接收，五六年的再次占领都有证据的。
菲律宾是七十年代把它占领的，然后就说这个岛屿是它的，谁侵略谁被侵略很清楚。然
而现在菲律宾认为自己是受害者，所以要把历史情况和它讲清楚。地图此时可以作为证
据。地图一定要和档案、法律及其他的资料、简报一起看，一些缺失的信息可以在其他
方面找出来，这是一个证据链。《中日合约》是可以做法理依据和证据史料的。
（责编：王德民 实习编辑：陈姗姗） |
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