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发帖数: 9459 | 1 http://news.china.com/history/all/11025807/20141120/18988412_all.html
陈云倡导的“只生一个”是“大仁政”
姚力
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（
以下简称《决定》）提出：“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫
妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”［1］
这是近些年来国家对人口生育政策做出的较大调整。《决定》一出，计划生育政策再度
成为人们关注的焦点，一些文章认为原来的计划生育政策弊病重重，得不偿失。[1]到
底应该如何正确评价1980年后国家实行的严格的计划生育政策？显然不能用今天的认识
水平和已改变的事实来强求当年决策者的先知先觉，那样既不公正也不客观。我们需要
用历史的眼光，要回归到当年的历史和决策中去，在理解前人初衷的同时获得调整当下
政策的启示。
一、陈云是“只生一个”的坚定支持者
早在20世纪50年代，面对人口生育高峰的出现，中共中央提出节制生育并着手制定
计划生育政策。1957年，邵力子、马寅初等知识分子纷纷撰文倡导节制生育，掀起计划
生育问题讨论热潮，毛泽东等党和国家领导人也参与其中，毛泽东先后在《关于正确处
理人民内部矛盾的问题》、中共扩大的八届三中全会上的讲话等多处谈及计划生育问题
。但由于受极“左”思潮的干扰，人口政策几经曲折，长期没有得到严格有效地贯彻执
行。在传统生育观念的驱动下，中国人口增长速度急剧加快，以至于人口问题愈发成为
经济社会发展和人民生活水平提升的沉重负担。
中共十一届三中全会开启了改革开放的历史新时期，也成为中国计划生育工作的重
要转折点。1979年元月第一天，全国计划生育办公室主任会议在北京召开。会议明确提
出，为了在1980年把人口增长率降到1%以下，推行最好生一个，最多两个，间隔三年以
上的政策。1月27日的《人民日报》社论提出，对只生一胎不再生二胎的育龄妇女给予
表扬，对生三胎及三胎以上的从经济上给以必要的限制。此前多年倡导的“一儿一女一
枝花”的口号悄然发生着改变。3月31日，邓小平在理论工作务虚会的闭幕会上指出：
“人多有好的一面，也有不利的一面。在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业
就都成为严重的问题。我们要大力加强计划生育工作，但是即使若干年后人口不再增加
，人口多的问题在一段时间内也仍然存在。”［2］6月18日，五届全国人大二次会议的
《政府工作报告》指出，搞好计划生育，控制人口增长，“具有重大的战略意义”，并
把这个问题列为贯彻调整、改革、整顿、提高方针必须抓好的十项工作之一，这表明了
党中央对计划生育工作的高度重视和坚决态度。7月22日《健康报》发表社论，号召卫
生部门的职工以身作则，“最好生一个”。7月中旬，中共中央为98岁高龄的马寅初平
反，指出他关于控制人口生育的《新人口论》是正确的，接着北京出版社出版了《新人
口论》。这不仅标志着人口理论研究的新生，也预示着中国计划生育工作的新起点，为
进一步收紧计划生育政策营造了积极的社会氛围。然而，要真正实施严格的计划生育政
策还需要最高层决策者的认可和决心。在党和国家领导人中，陈云是倡导“只生一个”
的坚定支持者。
1980年举行的五次人口座谈会之后，“只生一个”成为新人口政策的重要标识。
1980年举行的五次人口座谈会之后，“只生一个”成为新人口政策的重要标识。
1979年3月14日，国务院重新设立财政经济委员会，陈云再度主管国家经济工作。
“人口多、底子薄”是他一直强调的国情特点，他担忧人口问题解决不好，将会带来不
可收拾的后果。3月21日，他在中共中央政治局会议上指出：“讲实事求是，先要把‘
实事'搞清楚。我国九亿多人口，百分之八十是农民，革命胜利三十年，人民生活有改
善，但还有要饭的……人口多，要提高生活水平不容易；搞现代化用人少，就业难，我
们只能在这种矛盾中搞四化。”［3］5月18日，陈云在一次谈话中指出，想办法发挥中
国人口多的优点，但一定要控制人口。［3］（p.244）6月，他到上海考察宝钢，在与
上海市部分负责人谈话讲到控制人口问题时，对计划生育提出了五条措施：“一是大造
舆论，要造三五年的舆论；二是制定法令，明确规定只准一个；三是加强避孕药物的研
制、发放和相应的医疗工作；四是对独生子女实行优待政策；五是实行社会保险，解决
‘养儿防老'问题。”［3］（p.246）可见，陈云对计划生育问题已经做了比较深入、
全面的思考，“只生一个”的计划生育思想基本形成，而且他为此提出的一系列配套措
施也是比较周详和符合实际的。
1980年3月，中共中央书记处委托中办召开五次专门会议，集中讨论“只生一个”
是否可行，在持续三个月的座谈研讨后，“只生一个”的决策最终被确定下来。6月14
日夜，陈云在回复国务院副总理兼国家计划生育委员会主任陈慕华前一天的来信中，对
独生子女政策表达了坚定的赞成和支持。次日晨，他经过进一步思考后，又致信陈慕华
指出：“限制人口、计划生育问题，要列入国家长期规划、五年计划、年度计划。这个
问题与国民经济计划一样重要。”［3］（p.259）在陈云的推动下，9月25日，中共中
央、国务院发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，
提倡“一对夫妇只生一个孩子”。1982年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步
做好计划生育工作的指示》，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。9月1日，胡耀邦在中
共十二大上作《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的报告，明确指出实行计划生
育是我国的一项基本国策，并设定了到20世纪末力争把人口控制在12亿以内的目标。［
4］1982年年底，计划生育被写进新修订的宪法，规定“夫妻双方有实行计划生育的义
务”。在国家的大力宣传下，“只生一个好”的思想逐步为全社会普遍接受，随着计划
生育政策成为“国策”，独生子女成为80后、90后的特殊身份符号。
1980年代街头宣传计划生育的大幅宣传画。
1980年代街头宣传计划生育的大幅宣传画。
二、陈云的决策是基于“大仁政”
自从严格的计划生育政策实施以来，从中央到地方各级政府都将其摆在了极其重要
的位置，不仅设立专门机构、人员从事计划生育工作，而且配套了严密的行政措施和强
制手段，甚至作为工作考核一票否决的硬指标。这一方面表现了国家对控制人口数量的
决心和力度，另一方面也反映出实施生育一胎政策阻力之大。计划生育政策不但在群众
中存在着与传统文化观念的冲突与磨合，而且在学术界和决策层也始终存在着分歧和争
论。在党的高级领导中，陈云一向以谨慎、稳健而著称，作为熟知国情、精通经济的智
慧老人，难道他没有考虑到独生子女政策可能带来的问题吗？
其实，当年在制定计划生育政策时，陈云对党内外提出的不同意见是了解的，也是
有充分考虑的，但他抓住了中国人口过多的主要矛盾，下定了严格限制生育的决心。
1980年，他在给陈慕华的信中说：“提倡只生一个孩子是眼前第一位的工作，至于由此
而产生的一些问题则属于第二位的问题。”［3］（p.259）可以看出，陈云对计划生育
政策连带产生的问题是有预见的，但他把这些问题放在了次要的位置。当时，陈云重新
主持中央财经工作，一直在思考国民经济的调整和长期规划。他把人口政策放在国家整
个经济社会发展的长远规划中，与植树造林、治理江河、水力资源、治理污染等问题同
等看待，认为这些计划影响深远，要有百年或几十年的计划。应该说，这些问题都是当
时国家面临的十分严峻的问题，累积多年，大有积重难返之势，不采取强硬的措施或非
常规的手段，很难奏效。同时，对这些问题的治理又不会马上见效，需要较大付出和长
期坚持。1980年4月4日，他在给姚依林的电话中谈了他对制定长期计划的意见，提出：
“人口问题要有个规划。这个问题不解决，许多事情不好办。”“长期规划中要考虑如
何使占人口百分之八十以上农民的生活有所改善”。［3］（p.257）正是基于这样的思
想动机，陈云在权衡利弊中选择了一代人在生育上的牺牲，为此他自己宁可承受“断子
绝孙”的骂名。
1980年，计划生育政策已经开始实施，图为1980年上海公园里带孩子的家长。
1980年，计划生育政策已经开始实施，图为1980年上海公园里带孩子的家长。
回顾新中国的历史可以清楚地看到，一个生产力水平低下的人口大国要建成社会主
义现代化强国，需要面临很多的问题和挑战，每一次战略抉择和政策制定都是对执政党
的艰巨考验。既要改善人民生活又要保证国家建设，既要重视当前利益又要兼顾长远发
展，既要维护整体诉求又要考虑少数群体的特殊情况……这之中没有损失和代价是不可
能的，而只要是符合国家和广大人民群众的根本要求，符合民族的持续发展，暂时的牺
牲都是必要的也是值得的，中国共产党人把这称之为“大仁政”。
新中国成立之初，为尽早实现工业化，摆脱国家贫穷落后的面貌，毛泽东等党和国
家领导人从当时的国内国际情况出发，提出了优先发展重工业的工业化战略目标。为此
，国家把财力、物力和人力集中于工业领域，而且从农业中积累资金支援工业建设。一
些人不理解，面对城里国营工厂工人比农民工资、待遇都改善得快的情况，就说现在“
工人在九天之上，农民在九地之下”，“共产党丢了农民”、“忘掉了农村”，对农民
“挖得太苦”，要求对农民“施仁政”等等。对此，毛泽东1953年在中央人民政府委员
会第24次会议上给予了明确而有力的回应。他说：“所谓仁政有两种：一种是为人民的
当前利益，另一种是为人民的长远利益，例如抗美援朝，建设重工业。前一种是小仁政
，后一种是大仁政。两者必须兼顾，不兼顾是错误的。那末重点放在什么地方呢？重点
应当放在大仁政上。现在，我们施仁政的重点应当放在建设重工业上。要建设，就要资
金。所以，人民的生活虽然要改善，但一时又不能改善很多。就是说，人民生活不可不
改善，不可多改善；不可不照顾，不可多照顾。照顾小仁政，妨碍大仁政，这是施仁政
的偏向。”［5］正是这样的“大仁政”，才使新中国仅用30年时间就建立了独立的比
较完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放后30年的飞跃发展奠定了坚实的基础。
今天在我们享受小康社会的美好生活时，不应该忘记前辈们一辈子吃了两辈子的苦。同
样，为了中华民族的伟大复兴，我们也要付出努力。毛泽东的“大仁政”观，体现的是
共产党人高度的历史责任感和为国为民的情怀，在陈云身上同样具有这样一份赤诚。对
于与广大人民群众息息相关的人口政策，陈云从民族的未来和大义出发，秉持“大仁政
”。他的决断对中国人口增长与经济社会协调发展起到了关键性作用。
1980年代街头宣传计划生育的大幅宣传画。
1980年代街头宣传计划生育的大幅宣传画。
中国历史上就是一个人口大国，从西汉起人口一直处于世界领先位置。清乾隆年间
人口突破1亿人，1949年时达到5.4亿人。新中国成立后，和平安稳的社会环境以及人民
生活水平与医疗卫生条件的改善，带来了人口的快速增长。1953年中国第一次人口普查
显示，包括台湾、国外华侨和留学生在内的全国人口总数有6亿多人，大陆人口达到5.8
亿人。在共和国成立后的前30年中，1953~1958年、1962~1973年出现了两次持续较长时
间的生育高峰。第一次生育高峰，6年间共增加8512万人，平均每年增加1419万人，年
增长率为2.3%；第二次生育高峰，12年累计出生31791万人，人口增加23352万人，等于
一个苏联或一个美国的人口数。［6］经过这两次生育高峰，到20世纪70年代末，中国
人口已经超过9亿人，与经济和社会发展相比，极不协调，人口多在一定程度上成为制
约中国经济社会发展的主要因素之一。据时任第七机械工业部副部长的宋健等人研究预
测，按照20世纪70年代中期育龄妇女的生育比例计算，中国到20世纪末人口将突破14亿
人，到2050年将达到29.23亿人，即便按照一对夫妻两个孩子的速度递增，2050年人口
也要达到15.32亿人。［7］而此时，打开国门让人们看到了中国与西方发达国家的差距
，由此更加重了对快速发展的急切与期待，人口的包袱显得格外沉重。显然，四平八稳
的计划生育政策已经无法适应形势的需要，采取更加坚决、果断的措施，尽快控制人口
数量成为国家决策者的首要选择。
有研究表明，计划生育政策实施30多年来，全国少生3.4亿多人，使中国“13亿人
口日”和世界“60亿人口日”的到来时间都推迟了4年。［8］从20世纪90年代中期开始
，中国人口发展呈现出低出生、低死亡、低增长的特点，减轻了人口增长过快的压力。
这30多年间，中国经济持续快速发展，成为世界第二大经济体，人民生活水平显著提高
。2013年农村居民人均纯收入从1978年的133.6元增加到8896元；城镇居民人均可支配
收入从1978年的343.4元增加到26955元。［9］计划生育对人口数量的控制在其中起到
了重要作用。作为决策者，陈云功不可没。
1980年代街头的计划生育宣传。
1980年代街头的计划生育宣传。
三、陈云计划生育思想的启示
近年来关于计划生育政策是否应该调整的讨论愈发热烈，人口学、经济学、社会学
等学科的学者，纷纷从人口结构危机、人口红利即将殆尽以及独生子女成长和养老问题
等角度，提出尽快调整计划生育政策的主张。这几年的“两会”上，一些专家和官员连
续提出放开二胎的提案。中共中央对此高度重视并积极采取应对措施，决定在“双独”
、“单独”中先后放开二胎，逐步调整计划生育政策。回首新中国60多年的历程，在计
划生育政策的制定和决策中，陈云始终坚持从实际出发，站在马克思主义哲学的高度洞
悉、判断和处理这一复杂问题，对于今天我们调整和完善计划生育政策具有重要的指导
意义。
（一）从中国人口的实际出发，必须坚持计划生育的长期性
20世纪50年代陈云积极支持节制生育，他对马寅初发表的《控制人口与科学研究》
一文给予高度评价，赞扬马寅初的“人口理论为国家和民族立了功，我衷心祝贺它的成
功”。［10］1957年，在有关控制人口问题的讨论中，陈云从中国社会主义改造刚刚完
成的形势出发，提出计划生育的主张。［11］在相隔20多年后，中国生产力水平还十分
落后，尚有几亿人口处于温饱线之下，而人口数量已发生质的变化，因此他坚决倡导“
只生一个”的生育政策。这些决断都源于中国人口过多的国情，源于富国强民的社会理
想。早在1957年陈云就提出对于我国人口控制需要长期坚持，节制生育要10年、20年才
能见效。［11］（p.68）改革开放后他一再强调，我国人口多，耕地少，在相当长的时
间内不会好转。因此，他提出控制人口，必须有百年或几十年的计划。尽管计划生育政
策实行30多年来，中国人口数量得到了有效控制，但据2010年第六次全国人口普查，中
国总人口为1370536875人，10年共增加73899804人，增长5.84%，年平均增长率为0.57%
。［12］中国人口多的国情没有变。因此，今天以“限制人口数量、提高人口素质”为
核心目标的计划生育工作仍然任重而道远，计划生育这一基本国策还必须长期坚持。当
然，计划生育的目标是克服生育的盲目性，使人口增长与经济和社会发展相适应，并不
能简单地理解为节制生育，更不能等同于“一孩”政策。事实上自从国家提出了“提倡
一对夫妻只生一个”的号召以来，政策几经调整，有相当的灵活性。2007年实行“一孩
”政策的人口大概占35.9%，实行“一孩半”政策（即农村夫妇生育第一个孩子为女孩
的，可以再生育一个孩子）的占52.9%，11%以上的人口可以生两个孩子或者两个孩子以
上。［13］当前允许“双独”、“单独”生育二胎的政策，更体现了计划生育政策是从
人民群众的生活和心理实际需要出发的。
图为1980年宣传计划生育的日历。
图为1980年宣传计划生育的日历。
（二）从科学发展的指导思想出发，必须强调人口发展与社会整体发展相协调
计划生育涉及国计民生，只有以科学研究为依据，以理性决断为前提，才能保证政
策的制定和调整不会偏离正确的轨道，才能适应中国特色社会主义建设的实际需要。首
先，必须清醒地认识中国还是人口众多的发展中国家。1957年，在国家经济尚且十分困
难的条件下，陈云就提出要下决心不惜每年投入几千万资金，免费发放避孕药具。［11
］（p.68）20世纪80年代初，陈云用“人口是个爆炸性的问题”来形容人口增长之快，
影响之大，［3］（p.246）进而坚决支持“只生一个”的生育政策。实践证明，计划生
育政策为中国经济飞速发展起到了至关重要的作用。其次，还必须看到中国的经济社会
发展已经进入新阶段，人口结构、人们的生育观念已经发生了巨大变化，并将随着现代
化进程的推进发生改变。今天面临的人口问题已经不只是数量过多、增长过快，而更突
出的是人口老龄化、性别比失调等问题，以及由此衍生的一些极为复杂的情况。因此，
要实现“人口长期均衡发展”，必须适时地调整和完善人口生育政策，陈云的综合平衡
、统筹兼顾、按比例发展的思想仍然是一个基本的尺度。
（三）从稳定和完善计划生育政策的角度出发，必须要有社会保障做后盾
中国人历来有“养儿防老”的观念。在没有建立完善的社会保障制度的时候，儿女
是最可依赖的保险。有研究表明，经济发展落后与人们的生育愿望成正比。［14］新中
国成立后，社会保障制度始终城乡有别。城镇职工享有的养老、医疗等社会保险一直是
农民可望而不可即的。同时，农业生产技术的落后也加重了人们对劳动力的依赖。因此
，在农村生儿子不仅仅是基于“传宗接代”的考虑，也有养老和经济生产的需要，这也
是农村计划生育工作推行困难的主要原因之一。然而，中国大部分人口在农村，要实现
控制人口不从农村做起是不能真正解决问题的。因此，要让农民心甘情愿地接受计划生
育政策，除了宣传和教育之外，重要的是经济生产的发展和社会保障制度的建立。陈云
在1979年提出，计划生育与社会保险相配套。［3］（p.246）1983年，他关注到了推行
计划生育与无子女老人晚年生活保障问题，再次强调“计划生育这件事，必须办，照顾
的钱应该用在哪里，要研究”。［3］（p.317）这些思想无疑是具有科学性和前瞻性的
。2003年，中国开始实行新型农村合作医疗，经过几年的试点和推广，于2008年比预计
提前两年实现了全覆盖，为解决农民病有所医，抵御“因病致贫、因病返贫”的风险起
到了很好的作用。2007年，中国开始在农村实现最低生活保障，对困难群众给予生活补
贴。从2009年起，国务院又开展了新型农村社会养老保险试点，截至2012年7月1日，仅
用3年时间基本实现了全覆盖。当然，这些社会保障制度还处于初创阶段，水平还不够
高，有些具体政策还有待完善，但它们对于改善农民生活、解决他们后顾之忧的作用是
积极的，也一定会对计划生育工作起到潜移默化的有益推动作用。
［ 参 引 文 献 ］
［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年
11月16日。
［2］《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第164页。
［3］《陈云年谱（1905~1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第240~241页。
［4］《十二大以来重要文献选编》上，中央文献出版社2011年版，第13页。
［5］《毛泽东著作专题摘编》，中央文献出版社2003年版，第988~989页。
［6］《当代中国的人口》，中国社会科学出版社1988年版，第8、12页。
［7］宋健、于景元、李广元：《人口发展过程的预测》，《中国科学》1980年第9
期。
［8］《13亿人口日再次敲响警钟》，《光明日报》2005年1月7日。
［9］《城乡居民生活从贫困向全面小康迈进--改革开放30年我国经济社会发展成
就系列报告之五》，中华人民共和国国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/
ztfx/jnggkf30n/200810/t20081031_65691.html，2008年10月31日；《中华人民共和国
2013年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局网，http：//www.
stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html，2014年2月24日。
［10］《陈云年谱（1905~1995）》中卷，中央文献出版社2000年版，第257页。
［11］《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第68页。
［12］《中国2010年全国人口普查资料》下，中国统计出版社2012年版，第2337页。
［13］《人口计生委于学军谈稳定生育政策促进人的全面发展》，中华人民共和国
中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zxft/ft31/wzzxgd.htm，2007年11月10日。
［14］陈岱云、武卫华：《人口生育观念嬗变与社会发展》，《求索》2008年第11
期。
[1]［收稿日期］2014-04-30
［作者简介]姚力，法学博士，研究员，当代中国研究所，100009。
参见张会杰：《中国现阶段不能放松计划生育政策吗--与黄少安和孙涛先生商榷》
，《学术月刊》2013年第12期；张哲：《“单独二孩”政策实施的影响及对策研究》，
《学术前沿》2014年第2期；孙晓梅：《中国“失独家庭”现状与困境》，《中国妇女
报》2014年3月18日；陈卫民：《家庭政策的发展路径与方向》，《中国人口报》2014
年2月24日 |
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