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n*******n 发帖数: 14 | 1 2016年12月11日,美国当选总统特朗普接受《福克斯周日新闻》(Fox News Sunday)采
访时说:“我完全了解美国的‘一个中国’政策,但我认为美国没有必要恪守‘一个中
国’政策,除非中国在贸易等问题上让步。”
同时,特朗普进一步回应了外界对他和蔡英文通话的质疑。“这个电话是打给我的,我
不想让中国对我指手画脚”,特朗普说,“这是个简短的问候电话,为什么其他国家有
权利不让我接?”
至此,问题已经明朗化了,这也推翻了此前特朗普和蔡英文通话后,美国政界、外交界
和媒体对特朗普动机的质疑。
12月2日,特朗普和蔡英文通电话的消息爆出后,美国媒体一片哗然。接下来几天里,
美国外交界人士努力灭火,各大媒体指责特朗普在外交上的无知鲁莽,触碰了中美关系
的基础,同时也尽力淡化这一事件的影响,避免进一步发酵。
奥巴马政府首席亚洲顾问的杰弗里·贝德(Jeffrey Bader)表示,特朗普和蔡英文通电
话让人质疑他的外交能力。他说,“特朗普不按照政府专家的简报做,造成了很大麻烦
”,“他好像不在乎这对美国安全利益的影响。”
小布什政府的首席亚洲顾问韦德宁(Dennis Wilder)表示,“中国政府和其他人不应过
度解读特朗普和蔡英文通电话的含义”,他认为,“特朗普可能不了解中美外交关系的
历史,在中美对美台非官方关系的各自理解上,也未曾咨询过国务院。我们还不能评估
特朗普外交政策,其他国家要给特朗普一些时间,来组建外交政策团队。”
美国国务卿克里认为,特朗普应该和国务院有所沟通,克里抱怨说“我相信多听一些建
议是很有价值的,即使最后并不一定照着做。很多资深人士在这个领域很有积累,听听
他们对现状的判断,目前是否是敏感时期?这都极有价值。我强烈建议这样做。但特朗
普并没有听。”
而中国的回应,也尽量冷静应对。中国外交部长王毅,外交部发言人和国务院台湾事务
办公室发言人都在不同场合发表了声明,呼吁美方恪守“一个中国”立场;同时,中国
政府通过北京和华盛顿的机构向美国方面提出交涉。接下来十天里,奥马巴政府通过不
同渠道,三次向中国作出保证将继续坚持“一个中国”立场。
但是,特朗普最近一次的讲话,已经证明他将试图突破中美三个《联合公报》承认的“
一个中国”原则,这将直接动摇中美关系的基础。尽管中美两国的主流,都想尽力保持
中美关系的稳定,但树欲静而风不止,特朗普上台后动摇中美关系和亚太局势的危险,
已经不能低估。
美国外交面临特朗普革命
杰弗里·贝德、韦德宁和克里国务卿等美国的资深外交官员,反复提到总统在决策前应
咨询政府专家,包括国务院的资深人士。这透露了美国政府的决策过程,即总统在外交
政策上不能自行其是,需要依赖国务院的专家才能做决定。而在对华政策这一层面的决
策,仅国务院还远远不够,必须通过美国国家安全委员会才能决策。
在冷战时期,为了和苏联对抗的需要,美国政府的权力逐渐集中化,特别是外交安全领
域的权力,直接集中归总统掌管,国务卿的权力被大幅弱化。这一变革的关键,是美国
国家安全委员会的设立。
1947年,为统一整合美国的军事力量,改进军政关系,美国国会通过了《国家安全法》
,其中规定了设立国安会。
美国国安会由总统领导,成员包括副总统、国务卿、司法、财政、国防部部长、参联会
主席、情报总监等。国安会的办公地点就在白宫地下室,便于总统经常召开会议。尽管
国安会的成员都位高权重,但只负责向总统提供建议和咨询,不参与决策,最终决策权
力由总统掌握。从尼克松时期起,总统任命一名国家安全事务顾问负责的国安会日常运
作。国安会的成立,削弱了各部部长包括国务卿的独立性,大大加强了美国总统的权力
,同时也提高了美国外交安全政策的专业化水平。
在国安会机制下,虽然总统是最终决策者,但同时总统也必须依靠情报、外交、国防各
部门提供的情报分析和政策建议才能作出决策。所以,美国重大的外交安全政策,最后
一般都是各部门之间博弈后的妥协。比如,在涉及中美关系的问题上,美国总统要召集
国安会多次讨论;要和驻华大使商讨;要和国会两党领导人以及资深议员沟通;还要选
择时机向主流媒体吹风,试探媒体和选民的反应。
美国总统作为通过竞选上台的政治官员,包括他任命的各部部长,对专业政策领域的了
解,一般都比不上各部门的常任文官和专家。国安会中各部门的常任文官和专家,能通
过政策咨询和设计,实际上影响政治官员的决策。这种专业化的决策机制,能过滤掉各
种个人性、偶发性的因素,决定了美国对华政策尽管会有波动,但长期还是趋于稳定。
因此,尽管历任美国总统在上台时都鼓吹要改变中美关系,但他进入白宫后,无法以一
己之力决策,还必须依靠国安会的官僚和专家的协助,经过一个短暂的适应期后,仍然
不得不回到常规轨道上来。中美关系40多年来基本保持稳定,这种专业化、多元化的决
策机制是一个重要背景。
但是,随着特朗普的革命,这种决策机制也许将被打破。特朗普就职后,很可能会大幅
改造这套专业机制,从而改变美国的外交安全方针。
特朗普带来不确定性危险
正如上文提到的,美国国务卿克里表示国务院愿意在过渡时期里协助特朗普的团队。但
是,这些建议很可能都是误解、甚至低估了特朗普。
特朗普的一系列冒险性动作,并不是因为特朗普对美国传统政策的缺乏了解,而是要故
意颠覆美国的外交安全领域决策机制,包括支持这套机制的团队。简而言之,特朗普既
要改造美国的外交安全方针,也要改造其决策机制和相关团队,而社交媒体是特朗普借
助的支点。
特朗普当选后短短一月,先是打破惯例和蔡英文通电话,并通过社交媒体升级成外交事
件;接着,又公开威胁突破“一个中国”原则。短时间内连续的冒险动作,不能不令人
担心某种重大转变。
考虑到特朗普在竞选中,使用社交媒体,坚持极端的、非主流的言论,成功在初选中打
破共和党建制派的围堵,在大选中击败被建制派寄予厚望的希拉里。考虑到这种先例,
特朗普很可能在国际政治中复制这一经验。
传统上,在中美关系这样的重大问题上,美国总统只有在经过国务院、国安会的反复研
究后,才会通过国情咨文、重大国际会议等场合表态。但特朗普已经突破这一惯例,他
甩开传统的外交安全团队,通过社交媒体发声,直接促成问题升级,迫使美国的外交安
全机构为之背书。
特朗普的外交革命,带来的冲击不容低估。毕竟在本次大选中,两党的建制派都遭到重
创,和建制派关系密切的传统媒体、文官系统、专业人士,影响力走向衰落,很难制衡
特朗普通过社交媒体煽动的民粹主义;其次,特朗普掌握社交媒体,可以绕开传统的决
策系统和政策渠道发声,直接造成局势升级或危机恶化,反过来迫使美国政府机构为之
背书,服从他的政策,从而达到改造美国外交安全方针和机构的目的。
特朗普是以包装成“野蛮人”的身份闯进白宫的,他反对建制派的国内政策,也反对其
主导的美国对外政策和全球化。不同于国内政治的各种制衡,在外交安全领域,美国总
统权力很大。一个明显的事实是,特朗普要甩开他认为腐败的建制派,要改造几十年来
的美国外交安全政策,他不信任既有的国务院、国安会的专业团队,他要把权力都集中
在自己手里,必要时不惜通过社交媒体直接煽动民意,将建制派留下的政策和团队全盘
推倒重来。
克里国务卿抱怨,如果特朗普要发表对重大外交问题的看法,可以向国务院征求意见和
材料;还有媒体建议让政府机构接管特朗普的社交媒体账号。美国政界和媒体主流误读
了特朗普,这些举动不是疏忽或不专业,而是特朗普要发动的体制革命的前兆。这次革
命可能终结战后美国国家安全的传统政策,同时也不得不影响到中美关系。
不过,这并不意味着特朗普将执行一整套的反华政策。但是,40多年来,不论是“遏制
”还是“接触”,美国的对华政策都是由国安会这样的专业机构主导的,相对来说比较
有确定性和可预期性。但是现在,随着特朗普革命的发轫,中国将面临一个政策上充满
不确定性的美国,这将对中美关系和中国周边环境,带来比较大的挑战。 |
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