新报告再次凸显中国债务陷阱外交 - Military版

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Military版 - 新报告再次凸显中国债务陷阱外交

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2021-04-08 08:33
来源:
美国之音
作者: 鲍蓉
《中国如何放贷：与外国政府签订的100份债务合同的罕见调查》
一份新的调查报告显示，长期以来国际社会所担忧的中国“债务陷阱外交”并非子虚乌
有，中国的债务合同利用保密和优先条款来扩大筹码，其中一些条款的设定很有可能影
响到借款国的主权和独立。
100份债务合同的“陷阱”
美国威廉玛丽学院下属研究机构援助数据(AidData)、全球发展中心、基尔世界经济研
究所和华府智库彼得森国际经济研究所于3月31日发布题为《中国如何放贷：与外国政
府签订的100份债务合同的罕见调查》(How China Lends: A Rare Look into 100 Debt
Contracts with Foreign Governments)的报告，收集并分析了1999年至2020年非洲、
亚洲、东欧、拉丁美洲和大洋洲24个发展中国家的政府与中国国有实体之间的100份合
同，并将它们与其他双边、多边和商业债权人的合同进行了比较。报告得出了三个结论：
中国的合同包含非常广泛的保密条款，这些条款使借款国无法透露条款，有时甚至无法
透露贷款的存在。
缺乏透明度和对债务的全面了解，意味着其他债权人或者多边机构将很难向借债国提供
援助。一个显著的例子发生在2020年11月，赞比亚政府的欧洲债券持有者拒绝了该政府
提出的暂缓偿债的要求，原因之一就是该国所欠中国贷款的规模和条款都不透明。
报告作者之一、美国乔治城大学法学教授吉尔本(Anna Gelpern)告诉美国之音：“假设
一个国家不得不违约，它向债权人协商，能不能延迟还款或者减少欠款，债权人首先就
要问：别的债权人是什么情况？这个国家说：我不能告诉你。但事实是，不管是单边、
多边还是商业债权人，他们都需要知道你的总体债务情况。” 吉尔本进一步指出，由
于难以获得其他国家的贷款和援助，这些发展中国家可能会越来越依赖中国。
牛津大学中国问题学者傅立门(Eyck Freymann)认为，这些保密条款也为腐败打开了方
便之门，他说：“这看起来鬼鬼祟祟，而且很有可能充满腐败。当你打算签一些很具有
争议性的合同，不想让对手党派、媒体或者公众知道，那么这就是你会选择的条款。”
中国的合同通常将中国国有银行定为高级债权人，要求借款国优先偿还其贷款，而将其
他双边、多边和商业债权置于其后。
为了获得高级债权人的地位，将近75%的中国合同存在“非巴黎俱乐部”条款，也就是
让中国的债务排除在集体重组之外，使得中国能够自行决定债务减免的细节，相对其他
债权人有着更多筹码和优势。
此外，30%的合同要求借债国设立特别账户，并且有最低存款限额的规定，使得中国可
以在该国违约的情况下，使用该国的财政收入还款。这些财政收入有的来源于中国贷款
资助的项目，有的则和中国毫不相关。相较之下，在报告比照组中包含的142份与中国
之外的国家签订的合同中，只有3份提出了类似的要求。
吉尔本认为，这种特别账户容易导致本就财政困难的发展中国家捉襟见肘，并且限制它
们的未来发展，难以恢复元气。当这种情况与保密协议结合到一起时，就会导致借债国
孤立无援，只有选择依赖中国。
此外，这些账户同样也会引发腐败问题。她说：“问题是我们不知道这些国家的财政收
入是多少，比如你以为这个国家卖出了一定数量的商品，会有一定的外汇收入，结果根
本没有，这笔钱直接汇到了离岸账户里。”
如果中国不同意借款国的一些政策，就可以利用合同中取消贷款和加快还款的一些规定
，而这可能影响到借债国的内政和外交政策。
报告显示，来自中国发展银行的合同中，有50%都包含“对中华人民共和国实体利益有
害的行为可能触发连带违约”一类的条款。
此外，所有的中国发展银行的合同都规定，借债国违约可能导致中国终止与该国的外交
关系，这增加了中国要求立刻还款的筹码。
最后，在报告收集的所有中国合同中，有90%都规定，如果中国或借债国发生重大法律
或政策变化，中国可以终止合同或要求立即还款。尽管这类条款在商业合同中十分常见
，但是在政府间贷款的背景下，中国一旦与借债国出现政治分歧，就可以借此条款对借
债国施加经济压力，威胁终止借贷或提前还款。
吉尔本认为：“这看起来就是利用中国发展银行的巨额贷款，来维护中国在那些借债国
的广泛利益。不能说是疯狂或者闻所未闻的，但也近乎不正常。”
吉尔本进一步指出，中国最想要的不是还款，而是对借债国形成压力。她说：“我的假
设是，中国不会真的要求借债国偿还所有欠款，而是会利用手中的筹码，利用可以毁灭
整个国家的筹码，来换取其他方面的让步。” 2011年，中国以债务减免为交换，获得
了塔吉克斯坦1000多平方公里的土地。
总部位于印度新德里的智库“空军力量研究中心”(Center for Air Power Studies)的
研究员山塔努·罗伊·乔杜里(Shantanu Roy Chaudhury)告诉美国之音：“如果一个对
中国而言具有战略重要性的国家开始感受到不断增加的债务压力，那么这些条款就可以
用作一种手段，而不是最终目的。”
“债务陷阱外交”
乔治城大学法学院学者山姆·帕克(Sam Parker)告诉美国之音，这份报告证实了人们长
期以来一直在担心的中国贷款问题。他说：“中国贷款缺乏透明度，和抵押品捆绑在
一起，总体上使借债国很难重新谈判，或者管理他们的债务危机。中国正在积累巨额
债务，这些债务看来不太可能偿还。”
他补充说，近年来的一些案例和报道显示，中国正在试图用债务减免换取具有战略意义
的抵押品。帕克是哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务研究中心2018的报告《债
务簿外交》(Debtbook Diplomacy)的作者之一。
"债务陷阱外交" (Debt Trap Diplomacy)一词由印度学者布拉马·切拉尼(Brahma
Chellaney)于2017年提出。
切拉尼认为，中国通过”一带一路”计划，向一些发展中国家政府提供巨额贷款，当这
些国家无力偿还贷款时，它们就极易受到中国的影响，并且不得不将战略资产的控制权
交给中国。近年来，可能存在的中国“债务陷阱外交" 案例包括：
1. 美国智库全球发展中心(Center for Global Development, CGD)2018年的报告显示
，塔吉克斯坦于2011年让给中国1000多平方公里的争议土地，作为交换，中国减免了该
国的一部分债务。
2. 2014年，中国借贷给黑山共和国近16亿美元，修建163公里的巴尔-博尔加里公路(
Bar-Boljare Highway)。《金融时报》称该合同指定如果黑山违约，中国可以获得该国
的煤矿、港口甚至土地作为抵押。
3. 2017年12月，斯里兰卡因无法还债，把汉班托港(Hambantota)租与中国经营九十九
年。
4. 2020年9月，路透社报道称，出于可能的违约风险，老挝电力有限公司(Electricite
du Laos)和中国南方电网(China Southern Power Grid)签署了一份持股协议，中国获
得了控股权。2021年，老挝与中国签署为期25年的电网特许协议，中国可以全面管控老
挝全国电网系统。
5/ 2021年3月，肯尼亚《星报》称，该国总审计长向议会提交了一份报告，显示中国提
供的蒙巴萨至内罗毕的标准轨铁路(SGR)项目贷款，以肯尼亚港口管理局(Kenya Ports
Authority)和肯尼亚铁路公司(Kenya Railways Corporation)的资产作为抵押，且抵押
物不受肯尼亚国家主权豁免的保护。
此外，全球发展中心2018年的报告还列出了8个可能陷入中国债务陷阱的高风险国家，
包括吉布提、马尔代夫、老挝、黑山、蒙古、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和巴基斯坦。
哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务研究中心2018的报告则列出了16个中国债务
陷阱的可能目标国家。
“债务陷阱”并非虚构
近年来，一些西方学者曾质疑“债务陷阱外交”的论点，比如英国皇家国际事务研究所
2020年8月的报告《驳斥“债务陷阱外交”的误解：借债国如何塑造中国一带一路倡议
》(Debunking the Myth of "Debt-Trap Diplomacy": How Recipient Countries
Shape China's Belt and Road Initiative)，以及《大西洋月刊》2021年2月的文章《
中国“债务陷阱外交”是误解》(The Chinese "Debt Trap" is a Myth)。不过，《中
国如何放贷》报告的出版，再次凸显了中国贷款活动可能对借债国主权产生的影响。
报告的另一位作者、基尔世界经济研究所的经济学家塞巴斯汀·霍恩(Sebastian Horn)
也指出，中国很有可能在其资助的一些项目中持有国家安全方面的考虑和利益。
此外，乔杜里最近在印度媒体电报网撰文表示，即便中国“一带一路”项目的主要目的
不是夺取借债国的有形资产，但是在考虑借债对象时，中国显示出了明显的战略意图，
以及对借债国能否偿还贷款的仔细考量。
他补充说，中国目前或许对非洲国家还比较温和，但是在东南亚、南亚和中亚等地缘战
略意义突出的地区，中国显然已经获得了一些有形资产，如斯里兰卡汉班托港和老挝电
网。随着各借债国还款期限的到来，中国将变得更加机会主义，并且会试图占有那些具
有国际战略意义的资产。
帕克也告诉美国之音：“我不认为中国有意让一些国家陷入债务困境，尽管如此，它仍
建立了许多筹码，可以用来获取重要资产和地缘政治利益。债务陷阱外交是一个长期的
过程，但它不是虚构的。”

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