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发帖数: 8729 | 1 影响农民增收的政策因素分析
摘要：农民增收问题应从国家经济发展的全局来认识。政策因素是影响农民收入的
深层原因。农民增收要减轻财税政策对农民税收的不公平性负担；农民增收要改革土地
承包政策对农民自主权的局限性，使土地作为生产要素流转经营；农民就业要有政策扶
持，取消农民工进城就业的政策限制。
当前农业和农村中最为突出的问题是农民增收困难，这已成为制约农村经济和整个
国民经济发展的突出问题。农业长期不增收，农民生产积极性受影响，农产品供求形势
就可能发生变化；农民收入和农村购买力上不去，不仅工业品的市场需求受到严重制约
，也会影响农民对农产品消费支出，加剧农产品卖难，令扩大内需方针难以真正落实；
农民生活得不到继续改善，农民不稳定因素就会增多；农民不能富裕起来，全面建设小
康社会，加快现代化的目标就不可能最终实现。所以，农民增收问题应跳出农业和农村
范围，从国家经济发展的全局来认识，分析影响农民收入的政策因素，才能从根本上解
决农民增收的出路问题。本文主要从财税政策、土地承包政策、农民就业政策对农民增
收的影响加以分析，并提出相应对策。
一、农民增收要减轻财税政策对农民税收的不公平性负担
政策和制度能够强烈地影响农民的社会地位和经济命运。从经济分配理论的均衡性
和合理性来认识，农民是国家的公民，也应该享有公民的基本权利。国家支持农业的政
策及农村的土地承包、农村税费改革等政策，旨在规范国家、集体、和农民之间的分配
关系，使农民在公正、公开、公平的政策环境下，参与市场竞争，增加收入。财税政策
对农民的税负应定在一个合理的水平。农民应和城市居民一样享有统一的税收政策，享
受平等权利和待遇。但是，实际上财税政策对农民税收的不公平性负担不管是从宏观调
控角度来分析，还是从微观事实上来认识，都直接或间接地存在着。
（一）财政收入、支出与用于农业的支出存在不公平性
2000年财政收入为13380亿元，支出为15879亿元，比1999年增长20．4％。而用于
农业的支出为745亿元，比1999年增长 10．％，占财政支出4．7％；同时用于农业的支
出也大大低于行政管理费用支出，2000年行政管理费用支出为1782亿元，增长16．8％
，占财政支出的11．2％。说明财政支持农业的不公平性是存在的，农业支出与行政管
理费用支出二者差距过大。
（二）农民上交税额与国家用于农业的支出存在不公平性
农民上交的税（包括农业税和农村中的工商税）扣除国家用于农业的全部支出，净
上交税额大体上每年1000亿元左右，与国家用于农业的支出745亿元比，存在着收取大
于给予的不公平性。
（三）农民交税与农民收入存在着不公平性
笔者在陕西省西部农村了解到，税收政策在农村的具体执行中，税额是逐年增加的
，当年以前一年的税额为基数，不考虑农民收入成本是否增加，也不考虑农民是否减产
。1998—2000年，对这里的农民来说，收入增幅是下降的，税收是增加的，不公平性是
存在的。从全国情况来看，1998年，农民税收增长幅度高于农民收入增长4．3个百分点
。
（四）中央与地方实行分税制，农民负担存在不公平性
一是农民除了税收之外，还有“乡提留、村统筹”，还要供养村干部。二是农民要
自己出钱办教育及水、电、路、通讯等基础设施。义务教育在农村，农民实际上并未享
有。教育事业费附加向农民征收，集资办学向农民摊派，农民不仅要负担民办教师的工
资、校舍建设费用，而且还要负担修路、通电、通水以及一些地方升级达标活动费、政
绩工程验收费等。农业部曾在全国29个省份进行调查，发现近两年农民人均承担的各项
费用占农民人均收入的10．％以上。
以上这些不公平性的存在，国家宏观调控是至关重要的。目前正在试点的农村税费
改革，是增加农民收入的治本之策，是解决农民税负不公平性的有效措施。除此之外，
还应从多方面入手。
（一）增强农民是纳税人的社会公平意识
全社会都应增强对农民的社会公平意识感。农民是基本公民，是纳税人，应和其他
纳税人一样，享有统一的、均衡的税收政策，享受公民平等的权利和待遇。政府要认识
到税收政策给农民税负带来的不公平性会间接地影响农民增加收入，会使贫富差距进一
步扩大，社会不稳定因素会增加，客观上会造成城市居民与农民社会的隔膜和矛盾的激
化。所以，观念上全社会对农民的公平意识要增强。也就是说要从政治的高度认识农民
的社会地位和农民的公民权益，避免政策对农民社会地位的不公平性限制。
（二）增加财政对农业的投入
从近几年财政用于农业的支出来看，2000年745亿元，2001年670亿元，占财政总支
出不足5％。实行适度向农业倾斜的财政政策，加大财政对农业的支出比例，是解决财
税政策对农民税负不公平性的对策之一，也是加强农业基础地位，加快农村发展，增加
农民收入的有力举措。中央财政加大投入还可带动地方政府对农业的支持力度，进而刺
激农民的积极性，农民自己也会将一部分收入投入到农业生产中去，逐步形成对农业生
产的多投入—高收入—再投入—增收入的良性循环。这样农民才可能有稳定增收的希望
。
（三）农民纳税也应考虑有起征点
农民的税收相对应于公薪收入阶层，也应有一个保证农民基本收入的起征点，也要
顾及农民生产有无效益。目前在西部地区试点的农村税费改革，实行的是由农业税、农
业特产税及其附加和“一事一议”筹资为主的新的税费框架，明显的特征是农民负担由
重变轻，税费项目由多变少。西安市从2002年4月份开始，进行农村税费改革试点，全
市减负幅度达38％，农民年人均减负28元。不仅如此，而且农民纳税合适的税率也应在
进一步的改革中加以考虑。税率的确定要以农民实际收入状况而定。农民投入生产耕种
的成本有多少，能否有收益，收益有多少，要像其它生产经营一样，进行核算，农民纳
税的起征点首先要考虑保障农民的基本生活。
二、农民增收要改革土地承包政策对农民自主权的局限性
农村改革的初期实行土地家庭联产承包责任制，极大地解放了生产力，调动了农民
的生产积极性，使农民收入稳步增长。但是，这种制度实行二十多年了，土地承包政策
基本上再没有多大改变。邓小平同志讲，改革也是解放生产力。对农民来说，家庭联产
承包责任制只着重对农业生产经营方式上进行改革，适应了当时计划经济下解放生产力
的需要。而随着市场经济的建立，农用土地产权制度、土地承包政策确实存在着改革停
滞不前、不利于农民增产增收的问题。
（一）土地承包政策存在着农民主体地位缺失
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发
展、保持农村稳定的制度基础。农村现行的土地家庭联产承包责任制，农民承包的土地
存在着农民主体地位的缺失。这种缺失表现在：一是农民承包权的先天弱势和低收入状
态。土地承包几十年来不变，把农民们先天的稳定在难以增加收入的土地耕作位置，生
产经营主体地位的作用发挥受到限制。二是承包制度使部分农村劳动力流动称为农民工
。由于目前的土地承包经营权仅仅是一种在土地上耕作的权利，并非真正意义上的承包
经营权。有关转包、出租、互换、转让等其他土地权利在近期出台的土地承包法中以土
地承包经营权的流转方式加以合法化，集体与农户之间、土地所有者与使用者之间的责
任、权利、义务有了明确的划分。也就是说农民对土地有了法律所赋予的经营权，除了
自己耕作的权利以外，依法、自愿、有偿地可进行土地承包经营权流转。但是，土地的
所有权属于集体所有，再加上土地的使用权是受集体支配和限制的，农民生产经营的独
立性缺乏。
（二）土地承包政策给农民增收的束缚
农民增加收入的重要途径之一是离开土地，外出当民工。但自实行土地家庭联产承
包责任制以来，土地按人均分，三十年不变，增人不增地、减人不减地。这种看似相对
稳定的承包政策，在保证了人地关系稳定的同时也使农村全员劳动力和土地密不可分，
造成大量的劳动力密集于相对少的土地之上，劳动生产率低下，农民进一步增收困难。
有些外出打工的农民，因土地无法转包、出租、流转经营，不得不随农耕季节在城市与
农村之间来回奔波，以完成土地承包和城市打工这两种不同的生产和谋生“任务”。人
是可以流动的，但是，土地在新的农村土地承包法出台以前却无法流动。本可以在城市
以打工为生的农民，却无法在城市稳定，土地承包、依田交税成了打工农民甩不掉的包
袱，束缚了农民向农业以外的其它产业发展的手脚。有些地方的农民干脆弃田一走了之
，在城里打工挣来的钱再交土地承包的田亩税。这种现状使农民增加收入处于两难境地
。
对于农民现行的土地承包政策存在的问题，从发展农村生产力，增加农民收入来看
，对家庭联产承包责任制下的土地承包政策进行改进完善是很有必要的。农村土地承包
法从2003年3月1日起施行，将会为农民增加收入注入新的活力。
（一）土地作为生产要素应流转经营
农村土地家庭联产承包责任制，在稳定农村、保障农民的土地承包权上，起到了积
极的作用，使党中央要求农村稳定政策得到落实。在这一方面实际上是发挥了土地的社
会保障功能。但是另一方面土地作为一种资源，流动经营才可能还它生产要素的本来面
目。这也是寻找农民和土地这一生产要素在现时生产力水平下实现有机结合的最佳途经
。农民个人作为人力资源，已经在市场经济的大潮下流动，土地资源也该流动起来当作
资本来经营，不能人为地用行政手段继续分割。谁有生产的能力，土地就向谁集中，或
者说土地向种田能手集中，向实现土地规模经营发展。没有生产能力或者能够在其它行
业发展的农民，可以从土地上脱离出来，寻找更高收入的发展机遇。
（二）农民应有土地对等交易权
土地作为资源要从农民手中流动，农民就应有土地对等的交易权，土地要给农民的
不仅仅是使用权，而且要有有偿转让的自主权和财产权。现行的土地承包政策，土地是
国家的还是集体的，国家的土地和集体的土地有无区别，农民自己是说不清的。国家在
社会保障方面，更多的是考虑城镇居民，说起农民，就认为再穷还有土地作为生存的途
径。实际上，很多地方农民所承包的少量土地作为生存保障的基础都是非常的困难，要
增加收入，提高生活质量仅靠有限的土地是根本不可能的。如果土地给予农民个人，农
民有了对等的交易权利和自主的财产权，就能以土地作为资本，对耕作有困难的农民，
就可有偿转包、出租、合伙投资等等。如果一部分农民走出土地就有一定的经济基础。
真正实现农民的土地进行交易有权利，贷款有抵押，投资有信用。
（三）农民应有集体经济组织的依靠
落实土地承包政策，在稳定土地承包关系的基础上，还要不断完善双层经营体制。
集体统一经营和家庭承包经营这两者是相互补充、相互促进的。村组集体在给农户家庭
承包土地以外，应留足部分土地，作为集体统一经营，以保证集体经济组织有一定的经
济支付能力，解决一些年老体弱、孤寡老人的基本生活保障问题以及一家一户办不了的
基础设施、农田水利等建设问题，增强乡村集体经济组织为农民服务、为贫困户和老年
农民服务的功能，以保证无劳动能力的老年农民也能像国家职工一样有生活保障补贴。
作为集体经济组织，有能力保护农民基本的生存权益，让农民在耕作了一生而失去劳动
能力的情况下，老有所养、病有所靠，真正体现土地是农民最基本的生产资料，是农民
赖以生存的根本。
三、农民就业要有政策扶持
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观
要求，是农村土地政策的改革创新。这样一来，农村必将有更多的剩余劳动力。如何使
这些剩余劳动力向非农产业转移就业，需要国家有相应的农民就业政策来扶持。
（一）要正确认识农民就业问题
长期以来，由于历史上形成的城乡分割的二元格局和某些根深蒂固的传统观念，从
体制上、思想观念上、就业安排政策上，认为城市人存在就业问题，而农村农民的就业
问题是农民自己的事情。国家在解决社会矛盾日渐突出的就业问题上，也很少考虑农民
，认为农民有土地能够生存。这是认识上的误区。对农民的就业问题，不能停留在就农
业看农民的认识上。一方面农民以种田为业，随着农业科技的发展，也需要科学文化知
识的培训，需要农业技术技能水平的提高；另一方面一部分农民由于土地资源有限外出
打工为业，也需要基本文化素质和技能的培训。所以，政府要有相应的指导政策，投入
一定的培训经费，建立符合农村特点的就业培训和基础教育基地，使农村整体劳动者的
素质得以提高。
（二）发展培育农民组织协会
农民要依靠土地增加收入，空间毕竟有限。培训农民，培育农民组织协会，使农民
增加致富本领，是农民增收的“治本之策”。从长远来看，要使农村剩余劳动力向非农
产业转移，发展培育农民自己的组织协会，需政府给予引导支持和技术扶持，可以通过
组织广大农技人员大力开展实用技术普及与推广，兴办各级各类农业科技协会，培育扶
持农民自己的农业信息网站、农业技术推广站、农产品销售服务站、种植业协会等。在
农民就业方面可以起到两方面的作用，一方面可以起到促进农村分工分业的作用，农民
组织协会可按能力分工协作，激发农民致富的积极性；另一方面可以加快农村剩余劳动
力走出土地，实现农民持久、平稳、有序地向非农业的战略性转移，增加农民就业机会
和务工收入。
（三）取消农民工进城的政策性限制
目前，农民进城打工就业，处于一种自发的无序自由流动状态，农民工在城市能够
立足就业，虽然是农村剩余劳动力就业的重要途径。但是，农民工进城的限制政策很多
，走出农业和农村要收：人头费、未婚证费、计划生育证费、待业证费等等；进入城市
要收：城市流动人口暂住证费、就业管理费、城市增容费、农民工子女教育扩班费、借
读费、治安费等等。这些是因为长期以来实行城乡分割的户籍管理政策形成的，使城市
居民和农村农民形成了不同的利益主体。决策主体在决策时都过多地偏重于各自的利益
，使农民走出土地进城就业受到了双重限制。要使农民能够在城市就业，增加收入，就
必须取消农民工进城的一切政策限制，才能使农民工在城市公平就业，为城市建设做出
更多的贡献，最终实现转移农民，减少农民，富裕农民，稳定农村，稳定社会，建设现
代化农村的伟大战略。 |
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