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发帖数: 7963 | 1 美国农村社区基础教育现状与改革方略
http://www.ccedu.org.cn
2007年03月24日 08:25
（河北大学教育学院 傅松涛 杨 彬）
摘 要：美国农村社区的公立学校及其学生分别占美国公立学校及其学生总数的31．3
％和21％，其教育质量的高低直接影响到美国教育乃至整个社会的发展状况和水平。由
于以往美国社会、政府关注不够和教育投资不足，致使美国农村社区的教育环境、条件
和质量严重恶化。20世纪90年代以来，美国联邦政府与社区、学校和相关利益团体一起
开始改善农村社区和学区的发展条件。他们设立“农村教育成就项目”，增加农村教育
专项投入，全面统整农村社区和学校，对推动农村社区的教育发展产生了积极影响。
关键词：美国；农村教育；基础教育；REAP项目
一、美国关于农村的概念
随着美国城市化的迅速发展、扩散以及农村经济结构和生产方式的不断调整，传
统上相对稳定的城市和农村社区的界限在美国变得日益模糊。美国农业的直接从业者已
不足3％，但美国的广大农业区域依然存在，而生活其中的农村社区人口也并没有大幅
度减少。美国国家教育统计中心使用的地点编码法（Locale Codes）根据是否在城市统
计区、人口密度和规模三个指标，将地域分为8类，并把其中最后三种归为农村：（1）
不在大城市统计区CMSA或城市统计区 MSA内，人口在2，500人和25，000人之间的地方
；（2）不在大城市统计区CMSA或城市统计MSA区内，指定为农村；（3）在大城市统计
区 CMSA或城市统计MSA区内，指定为农村。依照此法统计，美国就有43％的公立学校位
于这三类农村区域，在校生数占全国学龄儿童的31％。
美国联邦统计局则把农村定义为“有广漠土地且居民少于2，500人的地方”，即
地点编码法中设定的7、8两类，认为这才是纯粹意义上的农村。这些农村的总人口是59
，061，367人，占美国总人口的21％。美国31．3％的公立学校、超过21％的学生生存
在这些地方。这一范围涵盖的区域对美国主流社会来讲是偏僻的、陌生的，其主要特征
是贫困。
美国国家教育统计中心的统计口径明显地扩大了农村社区。实际上2，500—25，
000人的社区已具备了城镇社区的特征，把他们列入农村社区，容易模糊农村社区和城
市社区的界限，不利于突出真正处于贫困状态的农村社区，徒增认识和实践上的混乱。
美国联邦统计局的界定较之国家教育统计中心的范围划分虽然保守了许多，但其所列农
村地区的特征更加明确，教育问题更为典型突出。故本文采用这一定义。
二、美国农村社区儿童生存环境与教育环境
美国各级政府根据学校所在地区的不同地域特征，制定相应的教育政策并分配资
金。如果按照联邦统计局的定义，美国只有缅因州、密西西比州、佛蒙特州和西弗吉尼
亚州绝大多数人口生活在农村地区，其他各州的农村地区则很分散。2002年由国际拯救
儿童联盟美国分部公布了一项调查报告，即《被遗忘的美国儿童：美国农村地区的儿童
贫困》，对美国农村儿童的生存环境和教育环境作了细致、详尽的描述，原先留存在都
市人们印象中的那一幅幅乡村风景，原来都不过是遥远而虚幻的梦境，这让多数美国人
受到了强烈的震撼。
报告中提到：美国各地农村间的贫富差距较大。美国贫困农村主要集中在中阿拉
巴契亚地区、最南部地区、里约格兰德边界地区、西南部地区、加利福尼亚的中心峡谷
、美国平原各州的印地安保留地等6个地区。在经历了美国历史上最繁荣的几十年后，
美国农村地区儿童贫困率成梯度下降趋势。但由于人口快速增长，到 2000年，农村地
区的贫困儿童绝对量依然高于1988年，约有250万农村儿童生活在贫困中。自1995年以
来持续的贫困阴影笼罩着上述6个地区，这里儿童贫困率高于国家平均标准的2至3倍，
而农村贫困在绝大比例上是有色儿童和单亲家庭。
贫困使农村儿童的生存环境和质量陷入极度恶劣的状态。孤立的农村社区缺乏人
力、技术和财力去支持学校、图书馆、社区中心、儿童开发项目、健康门诊和儿童保健
中心，有些在城市人看来最基本的设施，如安全的饮用水、排水管网和电话在一些农村
也都很难实现。农村贫困社区的儿童没有多少实质性的机会去摆脱愚昧和落后、改善自
己的生存环境以及追求自己的梦想。农村8年级学生可能使用过安非他明的比例要比城
市学生高104％，可能使用可卡因的比例则高出50%。
贫困也使美国农村社区人口的教育条件明显处于劣势，这集中表现为儿童人均教
育开支较少，根据1995—1996年联邦教育部调查，大城市公立学校学区每年生均投入是
7，010美元。在农村公立学校学区，这项开支只有5，302美元，差距几乎达2，000美元
。在1998—1999学年，美国31％的公立学校、21％的公立学校学生、40％的教师是在农
村和小城镇，但他们只得到了23％的联邦教育拨款。农村学生的教育状况远远落后于他
们在城市和市郊高中里的同龄人。城市和农村25岁以上成人中持有大学学位的人比例分
别是28％和16％。在许多农村学区种族隔离之风相当浓烈，尤其是在密西西比河德尔塔
和南部农村，公立学校98％是黑人、私立学校100％是白人，这种现象非常普遍。
三、美国农村学校问题分析
（一）教育投入严重不足
美国对全国公立义务教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制。美国的
教育财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的，其中州政府已经成为农村基础教育
的第一投资主体。它负担对州义务教育进行基本资助拨款和专项拨款。在实际操作中美
国各州的拨款补助方式呈现出多样性，但基本形式有两种：一种是专项拨款，主要考虑
地方学区特殊的教育需要；一种是基本资助拨款，即公式拨款。各州使用的分配公式主
要有基准额补助、等额补助、均等化补助等。采用公式拨款旨在考虑学区在教育需求和
教育财政能力方面的差异，主要用于维系学区与学校的基本运转，体现公平性。但公式
拨款作为主要的拨款方式，常常忽略了非常小的农村学区。因为公式拨款是在学生人头
数的基础上分配的，这表面上看起来很公平，但农村学校本身学生少，还要维持昂贵的
交通和设施维护开销，在扣除这些之后就没有多少钱用于工资、材料和仪器了。以前的
解决办法是允许小型学区与其他学区联合，分享这些拨款。虽然这对城市小型学校来说
是个不错的选择，但农村与其合作伙伴相隔太远，常常不太可行。另外，在一些农村学
区，注册率下降导致生均经费减少，给当地社区增加了更多负担。孤立的农村社区获得
公共和私人资金的途径要少于城市社区。帮助儿童和家庭的联邦政府项目和资金到达不
了遥远的社区，流向农村地区的慈善资金比例与农村人口和需求也不相称。
（二）贫困学生和少数民族学生人数较多
在美国，农村社区是贫困学生和少数民族学生的聚集地。随着人口快速增长和向
城市的分化流动，种族迅速多样化的现象在农村地区普遍出现。大量移民滞留或涌入农
村社区。这些学生文化冲突激烈，生存压力大，升学抱负被弱化，学习积极性不高，英
语熟练度有限，这给农村学校教育造成了巨大压力。农村社区中大约 33％的西班牙裔
儿童，37％的非洲裔儿童，44％的印第安儿童生活在贫困线以下。长期以来，贫困家庭
和社区的学生其学习表现不如条件优越的学生。中心城市、市郊／大城镇、农村公立学
校学生升入四年制大学的比例分别是42．8％、43．7％、37．4％；私立学校则分别是
78．0％、77．5％和 67．9％。
（三）农村学校规模偏小
农村社区人口居住分散，致使学校规模往往偏小，这成为制约农村社区教育健康
有效运行的重要因素。在北卡罗来纳州，约50％的学校不到200个学生；怀俄明州25％
的四年级班级不到10个学生；阿拉斯加州27％的学校其学生数少于50人。小型学校收到
的公式拨款自然很少，有些学区甚至得不到这类拨款。学生数量低也导致各州在根据评
估计划对学校表现做判断时出现统计数字比例失真现象，最终影响到财政拨款和捐助。
1980—1993年间的学校合并运动虽然对此有所改善，但终因并校不增资，农村社区环境
并无根本改善，反而徒增交通负担，浪费学生时间。
（四）教师短缺
老师们在读大学时已经适应了城市舒适的生活、自由的个人行为和城市中较好的
文化设施。而农村学校多处于偏僻地区，各方面设施较差，教育教学压力相对较大，又
不能为教师提供高质量的专业发展机会，文化、社交及心理上的孤独感使农村学校很难
吸引和留住合格教师。财政紧张和教育预算压缩现象在许多州发生，城市和郊区学区又
处于竞争专项拨款的有利地位，因此导致农村教师收入也相对较低。在威斯康星州，农
村教师平均年工资为32，693．87美元，要比非农村教师低14％。所有这些都给农村学
校教师带来生存和发展上的不便，造成农村学校师资严重流失，教师短缺成为不少农村
学校的共同问题。
（五）农村教育不能适应当前农村经济发展的需要
在边远农村以及少数民族较为集中的农村社区，农村教育与经济发展的不协调现
象非常突出。这些社区的多数农村人口缺少科学技术新知识，无力改变他们生活的贫困
状况。政府和慈善事业资助项目多指向基础设施建设，而较少用于人力资源的开发和建
立面向儿童的社区扶助体系，如少年组织、图书馆或社区中心；没有形成能够培养居民
技能，使其能够自食其力的农村社区教育体系。农村社区流失的都是受过教育的年轻人
。长期以来，农村教育只是方便了一小部分“精英”流向城市。
四、美国政府改变贫困农村教育面貌的战略举措
西奥多·W·舒尔茨很早就提出，农村教育之所以会出现数量不足和质量低劣的状
况，最根本的原因还是对农村学校的投资不足。投资不足既有政府的责任，也有社区、
学校、家长方面的原因。因而，在加大政府投入、对农村学区适当倾斜的同时，统整社
区和学校，强化农村教育整体育人和与农村社会经济全面发展相适应的倾向，提高农村
教育的服务意识，就成为美国农村教育改革发展的主导方向和着力点。
（一）联邦政府设立REAP项目，增加农村教育专项经费投入
美国联邦教育部门承认以前联邦教育计划并不能充分体现农村社区的独特需要，
联邦或私人基金项目常常不能充分到达偏僻社区，而是直接或间接地倾向于决策者眼前
的城市社区的低收入居民。2000年12月克林顿总统签署通过了“农村教育成就项目”（
Rural Education Achievement Program，REAP），2002年1月，小布什总统又对REAP进
行了重新授权。REAP通过专项拨款实现其对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的
引导，为农村学区提供更强有力的资金支持和灵活政策。REAP是美国历史上第一次专门
针对农村教育实施的拨款法案，它要解决的是当前公式拨款中存在的特殊问题。项目资
金主要投向下述几个方面：提高不利儿童的学习成绩、培训和招聘合格的教师和校长、
利用技术改进教育、建立安全的没有毒品的学校和社区、实施创新计划、加强针对英语
熟练度有限和移民儿童的语言教学。REAP向小型学区和农村学区提供必要的资金和灵活
政策。
REAP项目包括两个子项目，一是小型和农村学区成就项目（简称SRSA），二是农
村和低收入学校项目（简称RLIS）。SRSA旨在帮助那些在规模运营和农村特殊背景造成
问题的小型学区。该项目资格限定为学区地域类别为7或8类，日均出勤率（average
daily attendance，ADA）低于600人，或者所在县人口密度每平方英里少于10人。SRSA
又进一步划分为两项：（1）农村教育成就项目弹性化（REAP—Flex）。这不是一项拨
款计划，而是给予地方教育机构在花费其他联邦项目资金方面更大的自主权，即他们有
权在REAP—Flex规定的项目范围内根据情况发展，灵活变更资金的使用方向。（2）小
型、农村学校补助项目（Small，Rural School Grant Program）。 给予有资格的地
方教育机构在使用州管理的联邦项目下的公式拨款时有更大的灵活性，也直接向地方教
育机构拨付公式投入资金，目标指向地方教育机构为提高学生成绩而开展的一系列活动
。因为农村学区很难吸引和挽留合格教师，小型学区将得到更多的联邦拨款用于招聘新
教师。
RLIS则向人口贫困指数在20％及以上的贫困农村学区提供附加资金，资金涵盖了
教师职业发展、利用新技术等诸多用途。这对那些财产税基础薄弱但亟需资金的学区尤
为重要。RLIS项目由联邦以公式拨款的方式支付州教育部门，作为他们向符合条件的地
方教育部门拨付竞争性或公式拨款的补偿。
SRSA项目惠及4，700所学校。其他符合条件的学区可申请加入RLIS项目。平均每
个学区能得到20，000美元。REAP项目有着明确的问责（accountability）要求：要求
学区提高它们在州评估中的成绩，在第三年末要明示自己取得的进步。与此同时，在联
邦政府的引领下，各州和学区政府也开始加大对农村学校拨款比例。
（二）立足农村社区的发展需求，全面统整农村社区和学校
强调农村学校和社区之间的关系是美国农村教育改革中一个反复出现的主题。早
在20世纪早期，面对城市工业发展造成农村人口大规模外迁、全球经济变革等重重挑战
，当时的农村教育者就开始讨论农村教育与社区发展相结合的问题，认为农村教育只有
扎根农村，以当地现有的条件为依托，寻求与当地社会发展情境的新结合点，才能变劣
势力优势。如今由美国联邦教育部、农村和社区基金会、农村教育协会等机构领导的农
村学校运动正逐步得以开展：这次运动的主题是把农村教育当作整个农村社会发展的重
要组成部分，根据农村发展的实际需要，探索良好的农村教育模式，农、教结合，从而
提高农村教育的投资效益。有四种社区和学校互惠的模式受到这场运动的倡导者们的推
崇：
1．学校作为社区中心、终身学习中心和提供各种服务的动力源
在这种模式中，学校不仅仅是教书育人的专门场所，而且也为社区会议和其他活
动提供公共空间；通过建立学习资源中心，为成人提供终身学习机会；引领家庭健康服
务和其他社区服务的网络、协作和传送，从而改善和强化社区的社会结构。肯塔基州教
育改革运动在学校里建立了家庭资源和少年服务中心，家庭资源中心服务于小学，也接
受委托从事2—3岁儿童的学前教育、家长培训等服务。少年服务中心服务于初中，同时
托管健康和社会服务、职业咨询以及家庭危机和心理健康咨询等等。这种模式增进了学
生与同辈人的交往。家长因为能够参与学校管理，对此也乐于参加。
2．强化农村社区的复合性，把社区纳入学生课堂学习过程
乡土课程（Place—based curriculum）能在课堂和社区发展之间搭建起理想的桥
梁。乡土课程中纳入了能够在课堂中使用的社区资源，帮助社区建立一种教育文化。学
生学习从教室拓展到了社区，内容可以涵盖生态学、经济学、公民参与、道德、社区美
好生活等内容。农村学校和社区基金会投资、指导的这一模式在很多地区得以开展。农
村服务学习项目（Rural Service Learning Program）是将乡土课程运用于社区服务的
一种专门形式，学生运用课堂知识来解决社区实际问题，并把这作为学年作业的一部分
。这个项目的实施不仅有利于学生建立社区公民感和责任感，而且培养了学生在思考、
创新、计划、领导和管理项目方面的能力。 3．设立学校企业实体运营项目，强化
学校的社区亲和凝聚功能
改革者们依据学生在社区学习并能真正获益就不太愿意外迁的心态，设立了学校
企业实体项目。该项目也可以看成是乡土课程的一部分。学生通过担当企业所有人、成
为中产阶级新贵的一部分，进而支持终身社区教育和发展，促进社区经济多样性的可持
续发展。在实践中学习农村企业家角色项目（Rural Entrepreneurship through
Action Learning，REAL）现在正在33个州450多个机构中运营。REAL通过讲授实践经验
课和讲座，由学生自己评价个人能力和目标，分析社区条件，找出适合地方需求的商业
点子，选择投资机会并编写计划，开办自己的企业等方式培养学生运行小企业的能力。
在学生创建企业后把它推向社区。在中小学，REAL培养了学生的就业意识和对社区的亲
和力、融入感。
4．开发和运用信息技术，密切学校与社区的联系
美国决策部门意识到信息技术在将农村学生与外部世界紧密相连的同时，对维护
农村社区也有重要的作用。农村社区在利用互联网、教师选用新技术方面远远落后于城
市和郊区。为此，联邦政府设立电传电讯优惠措施（Education Rate Program，E—
Rate）资助农村学校上互联网，目的就是弥补由于地理位置或财政资源短缺造成的城乡
不平等。2003年该项目拨付给农村的资金达到 5．76亿美元，惠及11，576所农村学校
和图书馆。近些年阿拉斯加、内华达、怀俄明等州的一些农村学校已经走到了技术创新
的前列。信息技术使学校成为农村社区的中心，它还可以帮助学生涉猎企业活动和社区
网络，从而有助于他们建设并维护自己的社区。
（三）提供优惠政策和专项资金，招聘和挽留合格农村教师
美国州教育董事会协会的调查显示，每年教师培养比例是合适的，教师短缺根本
的问题在于各州招聘、分配、挽留教师的机制。农村地区留不住合格教师的主要原因是
社交、文化和专业发展上的孤独；同时农村学校的特点也要求教师具有教授多门学科和
多个年级的、应对一个教室里年龄、水平多样的学生、领导课外活动的资格和能力，这
使教师产生对农村教师职业的畏惧感。
为了缓解这一问题，克林顿总统1998年12月签署高等教育法修改案，在其第二款
规定为提高教师质量、减轻教师短缺地区的压力，政府将提供招募教师专项资金。美国
州教育委员会也为各州规划了很多战略：为高中生和大学生设立各种项目，从其他行业
领域招聘专业人士，以教师服务换取贷款或债务豁免，采取特殊的激励策略挽留差校及
经济状况不好学校的教师，为改进招聘效果设立各种计划、职位和机构。
各州也相继采取了不同的对策。肯塔基州和康涅狄格州为了减少地区间的不平等
而采取了州内一致的教师工资制度；阿拉斯加州的菲尔班克斯大学自1997年起设立了非
营利的阿拉斯加教师安置项目，这是一个依托互联网在全州范围内招募教师和发布岗位
信息的信息交换平台；佛罗里达州议会要求教育部门建立教师招募和挽留服务办公室，
在各州打广告，发起佛罗里达未来教师计划。对于极为缺乏教师的地区，州议会创建了
以教师服务换取贷款豁免的项目；密西西比州为服务于教师短缺的农村教师提供激励贷
款、进修奖学金、住房贷款和租房服务，州教育部门还抽专人在州内外招募教师。
教师融入社区教育和文化项目的程度影响着教师的去留，因此要挽留教师，需要
学校和社区间精诚合作。各学校和社区也在采取不同的策略：如把教师招募目标定格在
有农村背景或其个性、教育经验适合生活在农村的大学毕业生；校方采取简化教案、提
供精心安排的在职进修项目、安排听课时间等方式安抚新任教师，提供费用低廉的大学
远程教育课程来促进农村教师的专业发展，帮助农村新教师克服孤独感、获得安全感，
发展专业能力；校长精心选择新任教师的第一项任务，设定明确目标、积极反馈，为他
们与有经验的同事和家长交往提供机会，构建一种鼓励而不是惶恐的环境。多数社区还
邀请新教师参加各种活动，以增强社区的亲和力。（河北大学教育学院 傅松涛 杨
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