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发帖数: 28502 | 1 ☆─────────────────────────────────────☆
loop (loop) 于 (Mon Jan 26 03:54:21 2004) 提到:
http://forum.xinhuanet.com/detail.jsp?id=2998198
先说明一下：
此文是本人2001年夏季在工作之余，用数月时间调查研究、苦苦思索，、挥汗成雨、数易
其稿写成。这篇拙文可以说写得很苦、很累，用殚精竭虑、呕心沥血、废寝忘食来形容是
没有一点过分的（那时还不会用电脑，要花钱到打印店去打，而且还要偷偷摸摸地写，不
能让任何人知道，否则就会有告状之赚）。
文章试图以农民负担为主线，全面反映“三农”问题的方方面面。文章写成后得到一位
在国内外有一定影响的研究农村问题专家的肯定和赞许，他曾答应帮助出版，后不知何故
没了下文。当为一个山旮旯乡干部不懂得如何出书，干脆就不出了，借助媒体把它登出来
，为一切关心“三农”问题的各界人士和有志于研究“三农”问题专家学者提供一把了解
农村真实状况的钥匙或者说一个窗口。
同时也算是对一些网友及社会上不少人不了解农村的真实状况，只知道大发牢骚，只知道
发泄心中的不満，只知道把脏水泼到乡干部头上，总把乡干部视为“三农”问题出现的罪
魁祸首抑或始作蛹者，总把乡干部看成是一群素质低下、头脑简单、不懂政策、专行鱼肉
百姓之能事的人的一种回应。
2001年至今已过去了三个年头，三年来在党中央的正确领导下，我国的经济建设又向前迈
出了一大步，改革开放形势也出现了新的局面。在农村党中央推行了一系稳农安农政策，
尤其是进行了农村税费改革，使“三农”中的一些突出矛盾问题得到了缓解和有效遏制。
但从总体看“三农”问题还远没有得到根本解决，“三农”问题的基本层面没有多少改变
，“三农”问题的表现形式有些依然如故，有些则发生了一些新的变化，有些还在向坏的
方向发展……。因些，从某种角度来说，三年前的问题就是现在的问题，它们在本质上是
一脉相承的……。
由于众所周知的原因，文中地名称均采用了化名，但文中所述事情、所列数字没有半点虚
假，其中相当一部分事情是本人亲历亲为的。
透视农民负担
———来自基层的报告
写在前面的话
经历了太久的观察与思考，经受了太多的煎熬与踯躅，适逢新一届省委组织开展解放思想
大讨论活动，促使我把多年来苦苦思索的结果付诸笔端，籍以这种方式响应省委号召、参
与大讨论活动，同时也是履行一名党员的基本权力和义务。作为一个农民的儿子、一个靠
农民养育成长的基层干部、一个长期在农村基层工作的共产党员，眼看着党的事业在遭受
损失，人民（一部分）在经历痛苦，而不能把自己知道的情况和思考的结果告诉给自己的
上级组织，我寝食不安，我死不冥目，我有负于上苍、有负于我们的衣食父母，也有负于
党多年的教诲。由于本人只是一个普通的基层干部，不是理论工作者，而且孤闻孤陋寡闻
、学识肤浅，书中一些观点可能是“井里之蛙”之见解，或有失公允，或幼稚可笑，或荒
谬唐突，因此请能阅读此书的上级领导见谅、海涵。另有两点需要特别说明：一是书中例
举了不少我县的事例，目的是为了反映普遍存在的问题，如果因此对我县产生什么不良影
响的话，那我将成为罪人，这不是笔者的本意；二是笔者生活工作在经济欠发达的贫困县
，因此反映的也多是经济欠发达地区而不是经济发达地区所存在的问题。
黎 明
2001年8月写于江南某老区县
目 录
写在前面的话
前 言
第一章 农民负担过重的现状
一、财政税收任务
二、乡统筹、村提留
三、涉农收费
四、农用物质、农产品
五、集资、罚款
第二章 农民负担过重的后果
一、造就了农村的落后和农民的贫困
二、恶化了党群、干群关系并危及基层政权的稳定
第三章 农民负担过重产生的条件或背景
一、农村工作
(一）农村面临的矛盾和问题
（二）乡政府工作
（三）乡干部
（四）村委会工作
（五）村干部
二、法律与政策
三、干部作风
四、腐败现象
五、冗官、冗员、冗费
六、新闻媒体
第四章 农民负担过重产生的深层原因
一、历史原因
二、政治体制的原因
三、农民的劣根性
第五章 农民负担过重问题的解决办法
一、解决农民负担问题需要廓清的几个思路
二、当前解决农民负担问题、农村问题的几点建议
结束语
前 言
我国是个农业大国，农业乃立国之本。农村、农业、农民问题悠关江山社稷安危。小平同
志早就预言：九十年代如果出事，很可能出在农村。九十年代农村出现了一些比较严重的
问题抑或危机，但没有出大事。那么当历史的车轮驶入二十一世纪以后，农村会不会出大
事？有识之士早就呼吁：农民真苦、农村工作真难做、农业真危险！然而“三农”问题至
今没有得到根本的解决，并且在一些方面还在向坏的方向发展。记得小时候在历史课本中
常读到这样的文字描述：那里有压迫那里就有反抗……，农民造反此起彼伏……。然而这
样的画面竟然在二十世纪末二十一世纪初中国共产党领导的农村大地若隐若现。这不能不
使我们这些以肩负历史使命、拯救劳苦大众为已任的共产党人不寒而栗。在经济欠发达地
区，农村经济凋敝，农民负担居高不下，农民生活十分艰难，乡、村两级组织处在瘫痪半
瘫痪状态或称之为濒临破产倒闭的边缘，县级组织也是举步艰难。严峻的现实呼唤我们共
产党人不能再等待、不能再麻木、不能再唱高调，而必须拿出有效措施迅速扭转农村形势
向坏的方向发展的趋势。
在农村诸多问题中，农民负担问题最引人关注。农民负担问题是跨世纪话题，是农村诸多
问题的综合反映，也是整个国家众多问题在基层的表现。提起农民负担问题，公众舆论、
媒体大都异口同声地予以谴责批评，一言蔽之：“负担猛如虎”。对于造成农民负担加重
的原因，许多人多把乡政府、乡干部视为农民负担的始作俑者。这种看法是片面的，是认
识上的一个误区，是只见树木见森林。同时，人们对农民负担过重的危害性看得比较清楚
，而对造成农民负担过重的原因及其复杂性、“必然性”、“合理性”却缺乏深刻、辩证
的认识或有意无意给忽视了，以致许多人一边对农民负担过重的现象口诛笔伐，一边却尽
情享受由农民负担过重而带来的种种好处。透过农民负担过重的现象我们应当看到问题的
实质：在我国经济体制由计划经济向市场经济过渡的过程中，上层建筑、生产关系的许多
方面出现了与经济基础和生产力发展不相适应的地方。主要是在计划经济的襁褓中诞生又
按现代产业要求建立起来的庞大的上层建筑与生产关系和极端落后的农业生产方式相脱离
。在这种情况下，要维持现有的国家机器的正常运转，农民负担加重便成为必然，换句话
说是农民过重的负担维系了国家机器的正常运转，并创造了我国部分地区（主要是城市）
的繁荣。从某种程度来说，在高耸的大厦中、在旋转的车轮上、在公务员的工资里、在宴
会的餐桌上……，都有属于农民过重负担的钱。那么造成农民负担过重的原因在哪里？应
当说问题表现在基层，原因在上面，根子在中央。笔者试图以自己长期在农村第一线的工
作实践和观察思考，对农民负担过重问题形成的原因、产生的条件或背景以及解决办法作
一些分析探讨，以期能使上领导对农民负担问题有一个比较全面的认识，并为农民负担问
题的解决提供一些思路。
第一章 农民负担过重的形成原因
一、财政税收任务
财政预算收入的过快增长是造成农民负担过重的第一大原因。分税制、财政包干（分灶吃
饭）是现行的财政体制；财政收入目标由由各级政府制订并负总责、负最后的责任是财税
收入计划的实现机制；将财税收入计划作为一项政治任务，采用行政手段确保其无条件完
成是我国财税制度的最大特点。我们财政预算的制定似乎不是按经济发展水平科学制订的
，而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长
幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税
源的增长，并且预算收入计划一经制订不管当年经济发展状况如何一般都必须确保实现，
结果其超出的部分便大部分转嫁到了农民头上。
以我县为例，我县是个内陆山区小县，人口24万，农业是传统的主导产业。农民在五十年
代是种几亩田、养几头猪，到九十年代依然还是种几亩田、养几头猪，再就是砍些树、挖
些竹笋，只是由于科技发展提高了粮食单产和政策及市场因素提高了农产品的价格，才使
农民同样的劳动得到更多一点的收入。还有就是有了外出打工做生意的选择，这倒是农民
增收最重要的渠道。现在产业（主要是工业）尽管耗费了国家（包括银行）、集体、个人
大量资金，但终没有形成气候，所办企业多数成为“开关厂”（今天开明天关），不仅没
有赚钱相反给国家、集体、个人带来了沉重的债务负担。因此我县财政收入主要依靠农业
。那么农业形势又如何？从农产品价格看，十年来仅93年底至95年因国家放松银根，大幅
提高粮价并由此推动所有农产品全面涨价，农民收入因此达到顶峰，随后农产品市场开始
疲软，农产品价格不断下滑，多数农民收入呈现负增长，直至今日。而在同时期我县财政
预算收入计划却是以6％的速度递增，一些乡镇财政预算收入计划的增长幅度达到10％，
也就是说十年增长了10倍或翻了3.5番。某乡财政所办公室墙上张贴的“财政收入增长坐
标图”中的曲线清楚地显示出财政收入的变化状况，图中代表财政收入的箭头始终呈上升
或飙升态势，数值从91年的10多万增长到2000年的110多万，其中有的年份增长率达到50
％。如果将同期农民收入曲线置入该坐标体系的话，那么两条曲线必成“剪刀差”状，箭
头向相反的方向延伸，而且箭头与箭头相隔的距离呈现出越拉越远的趋势。
按我县经济发展的实际水平（官方公布2000年GNP为5.19亿元）所能提供的税源估计只能
实现全县财政收入任务的一半左右（我县2000年财政总收入4273万元），也就是说有一半
的财政预算收入不能靠正常税收来实现（当然县里没有那么多的财政收入，也维持不了正
常运转）。
那么县财税任务是怎样下达到基层的呢？在我县地方财政收入中主税主要有三种：即农业
税、农林特产税、屠宰税。农业税政策性较强，税额较固定，一般不会增加太多，那么那
些无源的税收任务就只能加以在“农林特产税”和“生猪屠宰税”两税的名义下达。结果
农林特产税收入计划数值和增长比例高的惊人，而且不管是否有特产都要下达农林特产税
任务，有的乡农林特产税任务是农业税的两倍多。实际上我县的农林特产主要的就只有二
、三万立方的木材和四、五千吨的罐头竹笋及几百万根的毛竹。屠宰税则是差不多按全县
人平养一头猪的标准下达到乡，而实际这些年生猪饲养量连年下降，今年某乡人均养猪只
有0.25头。曾有一位副县长在一次大会上直言，农林特产税的畸高增长不是件光荣的事，
而是一种耻辱！
财税任务下到乡后，乡里按同样的方式（为规避检查通常不下文而以口授），将任务全部
或部分下达到村（有的乡有的年份还要加码，也有的考虑任务太大，下面难以承受而留下
一部分任务）。村里将任务全部或部分分摊到组（也有加码的情况），组里再分摊到农户
，分摊方式多种多样，农林特产税多数按山林面积平均分摊(不管是否出产林产品)，也有
按水田面积分摊（山少或无山的地方），或按山田比例分摊，还有按人头分摊的，也有少
数是据实征收。屠宰税有的按猪头数征收，每头40－80元不等（政策规定每头12元）；有
的按户分摊每户30－60元不等，高的达到每户140元；有的按人头分摊，也有的据实征收
。有的乡有一些年份将特产税、生猪屠宰税、生猪增值税“三税并一税”征收。国税部门
有时将生猪增值税任务也分摊到村或承包给某单位（如食品公司），再由单位承包给个人
征收。
这些年，许多农民为谋生存求发展，纷纷外出打工，有的是举家出走（其中一部分是因为
种种原因在本地无法生存而被迫、盲目外流，这实际就是一种流亡），有的干脆迁入外地
。这类人大约占了农村总人口的20％左右，占劳力的30－40％，他们长年不在家，造成大
量人户分离和土地撂荒现象（种田无利可图无人转包），加上一些困难户无力交纳税费，
一些所谓“刁民”以种种理由拒交税费，这就造成村组分摊给农户的税收任务有相当一部
分收不上来，再加上有的乡村或因按政策要求据实征收或因任务太重没有将任务全部分摊
下去本身存在的缺口，就使得乡村必须完成的税收任务出现了很大的缺口（大约占总任务
的20－40％，有的甚至更高）。那么乡村两级是用什么来填补这个巨大的“缺口”呢？先
说村里，办法大抵有以下几种：①用国家专项资金填（包括农业开发资金、扶贫资金、老
建资金等等）。这就是说国家通过再分配投入农业的钱又流回了国库。②用村提留填。结
果公益事业无钱搞，民师工资、军属优抚金等不能兑现，村干部自然更没有工资。③用村
级组织自有收入填。如今集体林场的收入、农户山价款、罚款收入等。我县南陂乡马坊村
这些年用村集体收入垫税垫了30多万元。④村组干部以个人名义用信誉或存单担保向银行
贷款填。⑤村里以集体或村干部以个人名义向私人借高利贷填。⑥村干部用自己家的钱填
。⑦用村里卖房、卖山、卖地、卖企业的钱填。⑧用“化缘”来的钱填。村里到县里挂钩
单位或其他有点关系的单位争取一些扶持援助。⑨用“寅吃卯粮”的钱填。先许诺出售村
里的某些资源，然后要求对方预先支付货款，有的还存在“一女多嫁”的现象。当然不是
每个村都采取以上九种办法，各村根据各自的实际情况，采取其中若干种办法。村里财税
任务分两次完成：半年（双过半）和年终。上半年农业多属投资阶段没有税源，因此“双
过半”任务是肯定要先垫交的，这样光借款的利息就要好几千元。再说乡里，乡里同样面
临财税任务缺口的问题，因为有的乡财税任务没有完全分摊下去，有的即使分摊下去了总
有完不成任务的村，还有县里要求乡里均衡入库（按月完成任务），乡里填补财税缺口的
办法除了沿用村里的9种办法外还有第十种办法：“空转”。就是同一笔钱多次重复进帐
，实际上是用县里下拨教师干部的工资款抵任务，结果表面上任务完成了，但教师干部工
资没有了。第十一种办法：“买税”。就是用“小钱”到其他已完成任务或税源丰富的税
务部门“买税”，如国税转地税、甲地税转乙地税等。总之采取一切手段，调动本辖区内
一切可控资源，全力以赴，“挖地三尺”确保县下达给乡财税任务的完成。
那么分摊到农户头上的税又是怎样具体收上来呢？前面讲过财税任务是实行各级政府负责
制，在乡镇就是由乡政府负总责、负最后的责任，也就是说必须由乡政府确保任务完成，
而财税部门却退居第二位，只起参谋、辅助作用（如分解数字、结算、汇总等），当然有
时也要参与收税。实际上乡村干部成了农村税费征收的主要执行者，收税收费也成了乡村
干部最重要的工作。没有税收征管执法权的乡村干部却要责无旁贷担当起收税的主要任务
，有税收征管执法权的税务人员却不一定要去执行收税任务，这大概就是有中国特色的农
村税收征管制度的特点吧。无怪乎乡村干部每每听到领导在新年献辞中称赞：广大税务工
作者为国家收到多少多少税时，心里就有气，感觉那是张冠李戴，是无功者受禄。具体征
收办法，产粮多的地方大都沿用乡村干部坐在粮站扣缴的方法（当然在操作上作些变通）
，对没有扣清的和产粮较少的地方就上户征收，通常先由村组干部征收，遇到困难，出现
阻力，便由包村、包片乡干部上户协助征收。这就涉及到对农民采取强制性措施的问题，
这个问题后面再讨论。
由上述可知，在农村征收的“税”不是一般意义上的“税”，而是一种表现为货币形式的
“任务”，是农民不得不尽的“义务”，是政府凭借行政权力、凭借对本辖区资源的控制
权（包括直接的货币和可转化为货币的其他各类资源）强制性向农村组织和农民筹集资金
的一种方式，说严重一点是对是对农村资源和农民利益赤裸裸的掠夺和侵占、。这种机制
对上下级领导而言最直白的表达方式是个选择题：要么交票子，要么交“帽子”。上级领
导对下级领导讲的最“经典”的话就是：采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必
须完成，否则追究领导责任（这岂不是即要当婊子，又要树牌坊吗？）。面对县里的高压
态势，乡里也不惜拿出“杀手锏”：县里要把我（乡政府）搞死，我先把村里搞死！于是
某乡一位党委书记在逼村干部交钱的大会上吼叫：你们没钱，就是老婆卖×的钱也要拿出
来交任务。这样的财税征收方法不仅是竭泽而渔，还是“取尽过去”（用祖宗的钱）：把
祖宗留下的、以前集体积累的山林、地皮、房屋卖了垫税，“透支未来”（用子孙的钱）
：现在借的钱、欠的债以后总是要还的。
以东溪乡为例，我们对该乡89年以来的财政收支情况作一剖析。该乡位于林华县东部，面
积78.5平方公里，耕地10651亩（其中水田8214亩），山林面积117418亩（其中有林山641
7亩）。2000年末总人口8438人，农村人口8217人，财政供养人口137人，该乡主要农产品
为：每年生产商品粮约1000吨、木材约800立方米、罐头笋约1000吨、笋干约5万公斤、红
薯粉约6万公斤、生猪出栏约1200头，没有什么工业企业，是一个典型的山区小乡。下面
列表说明：
东溪乡1989年至2001年6月财政收支情况一览表（略）
从表中及该乡财政收支实际运作情况可以看出以下几个问题：
一、财政收支水分大。从1995年至2001年6月该乡财政收入决算数中虚收数累计191.33万
元。其中1995年至1997年虚收的88.27万元为县金库调整数，即县财政拨款完成的任务。
此事背景是当时县里要消灭财政收入100万以下的乡镇（当时省里提出了要消灭财政赤字
县，许多地方提出要实现财政收入翻番）。1998年至2001年6月为本乡通过垫付、空转形
成的虚收数，累计达103.6万元。1996年至2001年财政支出决算数中虚数累计25.14万元。
可见该乡财政虚收虚支情况是比较严重的。
二、1995年以前没有实行财政包干（分灶吃饭）、分税制的财政制度，乡财政只管完成收
入任务，支出由县财政安排，并且财政收入任务比较轻，一般都能完成。因此也不存在虚
收虚支的现象。只是到了1995年财税制度改革实行财政包干、分税制以后财政任务才呈快
速增长的趋势（从这里似乎可以看出1995年及以后农村群体事件频繁发生、农民负担居高
不下的一个重要原因所在）。从表中还可以看出尽管财政任务指标很高，但由于经济发展
缓慢甚至萎缩，税源没有增长甚至减少，财政收入还是上不去，硬要上去只有采取虚收虚
支的办法。这样形成的财政形势可谓“金玉其表（财政形势大好，改革成效显著）、败絮
其中（淘空了基层政府和集体的积累，加重了农民负担，使干部教师没了工资）。”
三、从表中可以看出，从1994年开始随着国家放松银根，提高粮价，刺激了经济发展，农
产品价格大幅上扬，农民收入增加，由此带来了相对比较丰富的税源，财政收入也因此获
得较快增长。到1998年以后我国经济出现“通货紧缩”，市场疲软，农产品价格下滑，农
民收入减少，由此带来了税源的减少，完成财政收入任务的难度加大，财政收入遂减少。
四、该乡这样财政状况，尤其是从1994年开始的财政收入的快速增长的一个重要原因是实
行摊派特产税、屠宰税（乡摊派到村，村平摊到农户）。也就是说该乡实现财政收入增长
的一个重要原因是以加重农民负担为代价的。该乡从1994年开始分派特产税，当年摊派数
额不大，只有现在的一半，1995年开始摊派屠宰税。1995年全乡摊派的特产税、屠宰税已
经非常接近现在摊派数。近几年该乡每年摊派特产税14万元，生猪屠宰税、增值税7万元
。（当然并非完全是没有税源而摊税）。应当肯定该乡在执行中央的农民减负政策还是相
当不错的，特产税、屠宰税的摊派数额还是不大，按县里下达的财政任务，该乡每年应当
摊派特产税30万元、生猪屠宰税、增值税15万元。并且税摊派到村后，有的村按山林面积
平摊（有一定道理），有极少数据实征收。屠宰税近几年大都据实征收，不过生猪增值税
由农户交纳（不管是否上市，按规定应由生猪贩卖、屠宰户交纳）。不足的部分由村里贷
款或用集体其他收入垫。
五、该乡财政收入的业绩还与上级下拨的专项资金有关，该乡从1996年至2001年6月上级
拨入专项资金156.38万元，其中挤占挪用21.42万元，主要用于垫收等。有的专项资金乡
里虽然没有直接挪用，但通过下拨给村组，然后村组再用此资金垫付乡里的税费任务。换
句话说，这些年没有上级这些项目资金（主要是老建、扶贫资金），该乡很难有这样的财
政收入水平。
六、该乡财政收入任务中国税18万（只有20％返还乡财政），另外每年还需上解省、市、
县税收13万元，也就是说该乡农民每年除供养本乡137名乡机关干部职工和教师外，还必
须向县以财政贡献31万元。
七、该乡财政收支缺口呈越拉越大的趋势。至今年6月，该乡财政共拖欠干部、教师工资2
0.02万元。从6月到笔者写稿为止除教师发了一个月工资外，乡干部及享受财政全额、差
额拨款乡属单位未发一分钱工资。乡干部到目前为止11个月未得财政一分钱的工资拨款，
仅乡干部自己下乡收去年农户农业税尾欠及以前乡合作基金会逾期欠款（沉淀资金）发了
一个月工资。预计今年全年该乡财政收入缺口将达到50-60万元，要完成任务除垫付、空
转外还要想办法从其他有关部门弄点钱。乡干部的工资就只是寄希望买房子、地皮、企业
了（甚至包括办公室），除此别无他法。
八、该乡直接负债46万元，间接负债342万元（企业贷款担保等）。9个村平均每个村负债
20万元左右，同时享有债权12万元左右。
二、乡统筹、村提留
乡统筹、村提留名目繁多、数额较大的是造成农民负担过重的第二大原因。乡统筹可以说
是另一个意义上的“财政任务”，是预算外的财政收入，它是以村为单位向乡政府交纳的
必须确保完成的任务。乡统筹村提留的主要用途包括：①上交县有关部门，如民兵训练经
费等；②支付乡村两级组织开展正常工作所需要的经费；③支付为完成上级下达的各项任
务所需要的开支；④兴办一些公益事业；⑤兑现国家给特定对象的扶持补助政策；⑥教育
投入等。
乡统筹村提留项目有多少？按《农民承担费用和劳务管理条例》规定共有9项。但有的乡
根据自己的需要与可能随意设置一些项目，名称叫五花八门。不过近三、五年多数乡乡统
筹村提留总额倒是没怎么增加（实在也加不上去）。乡统筹比较普遍固定的项目有：民兵
训练经费、教育附加费、计生经费、优抚金、养老金、民工建勤、报刊杂志款等。不固定
的项目（有的乡有，有的乡没有）有广播电视维修费、会计辅导费、公共事业建设费、电
影费等。村提留项目主要有：公积金、公益金、管理费等。
乡统筹村提留总额各地不尽相同。按政策规定农民负担不得超上年人均纯收入的5％，但
实际肯定超过这个数值，因为一些属于农民负担的项目没有列入官方计算农民负担的范围
（如水费等，还不包括平摊的税收）。我县农民负担乡统筹村提留数额，大概在每人每年
60－100元，不论从全国范围看还是从周边地区看，这个数字可能还是比较低的。
以东溪乡为例，该乡统筹村共508620元。人均66元，加上农业税、特产税、生猪税、水费
，共955733元，人均121.87元，亩均113.66元。应当说这种负担水平同其他地方比还是比
较低的，因为该乡没有将财税任务全部分摊下去，如将财税任务全部分摊，再加上乡统村
提，则人均要达到150元。
这里有一个很重要的指标，那就是农民人均纯收入。可以说这个指标在实际运用过程中从
来没有得到科学的界定和严格的测算（虽然统计部门有规定）。农民人均纯收入更多地体
现为长官意志的产物，是带政治色彩的概念，与之相关联的更多的不是粮食的丰歉、不是
农民收入的多寡，而是政府的政绩、是向农民收费的“量尺”。农民收入还是可大可小的
“橡皮球”。当要突出某领导、某地方政绩时就变大，当要申报国家扶贫等项目时就变小
。我们来看看农民人均纯收入指标的产生机制：年初各级政府召开人代会，在政府报告中
确定本区本年度农民人均纯收入预期目标。该预期目标通常又是在上一级预期目标的基础
上增加几个百分点或几十元钱。因此农民人均纯收入指标值通常是一级一级往下加，一年
一年往上增。那么到了年底农民人均纯收入是如何最后确定的呢？通常不会对农民全年收
入进行认真地调查测算，而是根据上层官方发出的有关信息（包括领导意图、农业、统计
、民政部门发布的当年粮食丰歉、农产品的价格水平、自然灾害等信息），然后再参考周
边地区的数值及本地的一些农民收入要素，由本级主要领导综合上述各种情况后拍板定案
，再上报，如上级不认可还要重新确定，有时上级还会指定数值由下级填报。通常情况是
达到或超过年初预定目标值。因此必然出现农民人均纯收入数值越报越高、只升不降的现
象，有时明明农民减产减收，可政府报告中的农民人均纯收入却还是增加。国家拨专款由
农调队通过农民记载的办法测算出来的人均纯收入数值却往往只能在内部、在背后说说，
万不可上领导讲稿和上报。一些领导在实际框算、解释人均纯收入构成时也是存在问题的
。人均纯收入包括现金收入和自产自消的部分，问题出在对自产自消部门的匡算随意性较
大，从而使人们“读不懂”人均纯收入的数值，当然也使人均纯收入数值随意增减有了条
件。一般是这样按市场价格匡算农民自产自消数值的：每人每年吃米500斤算400元；吃肉
40斤算200元；吃青菜每天1元，每年算360元；吃油15斤算80元，烧柴每天1元，全年算36
0元，其他来客送礼等每人算150元。光这几项算起来每人年每消费大约要1600元。那么就
按官方数字，我县2000年农民人均纯收入2196元，减去1600元，农民现金收入也只有500
元，有的山区贫困乡人均纯收入官方上报数只有一千五六百元，那就意味着一些收入水平
低的农户差不多要将全部现金收入上交完成税费任务。同时由于贫富不均，按照统一的标
准分摊税费，必然造成富裕户负担相对较轻，贫困户负担相对较重，有不少贫困户只能维
持生存，几乎没有多少现金收入，这部分人便无力上交税费任务。
乡统筹村提留许多项目的设置不尽合理，并且以该项目名义收的费并没有完全用到本项目
上。如民兵训练经费按农民人均纯收入千分之0.7收取，每个乡一年要交1万元左右，可每
年不过训练10来个民兵，时间也只有半个月；教育附加按农民人均纯收入百分之1.5收取
，这是笔很大的数字，每人每年差不多要交20元，并且不分男女老幼都必须交，一个乡能
收20来万，这笔钱除支付民师工资和部分校舍维修费外，相当一部分被挪用；计生经费我
县按人均6元收取（其中财政拨2元），也是相当一部分被挪用；水费按规定必须从水利工
程中取水才收取，标准是9－13公斤稻谷，但实际上所有农田都要收取（山区基本上没有
大的灌溉工程），当然收取标准会低一些，有的乡按每亩5元收取，水费多数也被挪用；
报刊杂志费，这是一项数额较大且最不合理、最浪费钱的收费项目。报刊杂志种类之多成
为基屋一“灾”，一个七千人口的乡一年的报刊杂志款大概要6万元，报刊杂志种类多得
难以数清，大头是“党报党刊”，有10多种，有的一份报纸就要三、四百元，这部分是作
为政治任务由各级党政主要领导亲自抓落实，限期完成。其次是各口、各条线的报刊杂志
，几乎所有的“口”、“线”都有，也就是中央、省市有多少部门就有多少类报刊杂志，
而且有的部门中央、省、市三级都有，有的一个部门有三、四种。比如党建、组织、宣传
、政法、人大、政协、统战、公安、消防……等都有报刊杂志。这些报刊杂志实际上都被
称作党报党刊，都有堂而皇之的理由，都是层层下达任务，因此都必须完成。上面再三强
调严禁强迫基层征订报刊杂志，但效果全无，原因很简单，这些报刊杂志的编印发行者都
是上级要害部门，都握有某方面对基层“生杀予夺”的权力，有的本身还是农民负担的监
管部门，因此要禁止报刊杂志摊派说难听一点是“贼喊捉贼”，不会有效果。从另一个的
角度说，如果说这些报刊杂志确实能帮助农村两个文明建设，那倒也不是什么坏事，但实
际情况不是这样：一是许多报刊杂志质量不高，满版都是些假、大、空的东西，二是农民
看不到、看不懂也不愿看。以前农村报纸最大的功用是糊墙壁或包糖果，现在就只有当废
品卖了。君不见许多乡政府办公室都有成堆的布满灰尘的甚至未开封的打捆的杂志，这些
杂志的命运是“直通车”――从印刷厂出来直接进造纸厂造纸；三是现在电视普及，农民
不识字也能及时快捷地获取各种信息。可以说一个“焦点访谈”节目对农民的教育启蒙作
用胜过十年文字传媒和官方说教的效果（当然其负面影响也是这些传媒的无数倍）；一个
“今日说法”节目胜过三个“五年普法”。还有许多乡统筹项目不能展开来说，有不少项
目设置本身的目的就是“挂羊头卖狗肉”，意在创收。
那么乡统筹被挪用到哪里去了？主要是弥补乡政府正常运转所需经费的不足。一个乡政府
一年要多少钱才能正常运转呢？山区小乡镇大概需要20－30万（不包括干部职工工资）。
主要支出范围是：⑴招待费一般在4－10万元；⑵小车费2－3万（包括修理费、油费、驾
驶员工资）；⑶办室、会议费2-4万元（包括电话、水电、打印等）；⑷干部补贴、福利
润率-4万元；⑸临聘人员工资1-2万元；⑹县里赞助、捐款1万元左右；⑺学习、出差、考
察费1－2万元；⑻房屋修膳费（不包括建房）；⑼还旧债；⑽购买县里推广新项目派售的
配套物质；⑾其他开支。以东溪乡为例，去年乡党委、政府干部职工发工资共13.2万元，
乡政府其他开支21.445万元。其中：旅差费、会议费及行政性补助4.265万元，电话费0.9
2万元，汽车修理费、油费话2.22万元，招待费8.3万元，偿还各种旧欠、房修缮3.94万元
，干部补贴1.8万元。那么乡政府每年20-30万元开支支出如何解决？乡财政全部拨是不可
能的（东溪乡政府2000年得到乡财政拨款12万）。乡里解决办法大抵有：①挪用乡统筹资
金；②挪用国家专项项目资金；③罚款，这是乡政府最重要创收渠道，有些地方甚至是赖
以生存的经济基础。如湖东乡一年计生罚款60多万元；④收费。主要有林业收费、企业收
费、办证收费等；⑤卖房、卖地、卖山、卖企业；⑥收旧债；⑦到县有关部门“化缘”要
点钱；⑧赊欠。
乡统筹的实现机制、征收手段与财税任务基本一致，都是以采用行政措施为主，辅之于必
要经济手段的办法来完成。
村提留情况更为复杂，主要是村里收取的村提留远远满足不了村里各项支出：一是村里很
多开支没有列入村提留范围，或者说村里预算外支出很大：①招待费：少则5千、1万，多
则3万、5万；②赞助款：县乡一些重要部门建办公楼、装修房子资金不足向下索要；③活
动经费：许多部门开展活动都要向村里收钱，如资料费、服装费、会议费、伙食费等；④
各类升级达标：党建、民兵、青年、妇联、计生、综治都有，都要求“四有”、“五有”
，有的还在县里统一制作牌匾、统一编印资料要下面认购。这些项目少的一、二百元，多
的几百上千元；⑤培训班收费：只要中央有什么新动作下面就要办培训班，少的收费一、
二百元，多的四、五百元；⑥市县推广某项新技术、新品种，强行配售种子、种苗、专用
肥及配套物资等。农民接受不了不愿购买只有由村里贴钱，如前几年的抛秧、旱床育秧、
种草丝等，⑦为完成上级下达的一些硬性任务，群众不愿干只有用钱请人做，如造林、种
草，还有出钱请人配合各种检查等；⑧有的参加会议、领奖牌也要交钱……等等还有许多
。二是乡统筹村提留不能足额收上来，收得好的也只能收60－80%，收得差的只能收到20
－50%。三是乡税收统筹任务存在缺口用村提留来填补。
那么村里如何来解决这个巨大收支矛盾呢？办法还是在上一章讲过的九种办法加拖欠。这
些年村里为完成“两税”和乡统筹任务，贴了多少钱？少的一、二十万，多的三、四十万
甚至更多，还有村里其他数不清的开支。村里于是能想到的办法差不多想尽了，能卖的东
西差不多卖光了，能挖的潜力差不多也挖完了；于是村干部七年、八年拿不到工资、民师
工资打白条、军属优抚金不能兑现、学校危房无钱修……；于是村里债台高筑、危机四伏
；于是村级组织奄奄一息……。
三、涉农收费
涉及农民的收费项目不断扩大，收费标准不断提高是造成农民负担加重的第三大原因。财
税、乡统筹是自上而下有组织、通过行政权力来实现调节农民收入的方式，其特点是强制
性、多数无偿性，它发生在乡政府、村级组织与辖区内所有农民之间；而涉农收费是农民
以家庭或个人为单位，为了获得维持生存和发展必需的、由国家设置的特定的“证明文件
”或特定服务而向代表国家权力的部门或国家控制的公共服务部门交纳的税费（主要是费
）。其特点是无选择性、多数无偿性，它发生在政府部门，与单个农户或村民之间。收费
的用途，一部分是增加财政收入或用于公共事业建设，但相当一部分是为收费的部门自身
服务，满足其机构运转所需的经费。由于管理机构不断增加，管理成本不断提高（机构庞
大、人员众多、办公条件现代化），使涉农收费项目越来越多，收费标准越来越高，而且
是与农民生存发展关联度越高的项目收费标准也越高。
涉农收费项目大致有：⑴建房审批办证收费：土管、城建部门建房收费项目有10多个，总
数额每栋房子少的一至两千元多的三至四千元，较八十年初增长100－400倍。这个数额差
不多是八十年代初期农民建一栋房所需的资金。过高的收费、繁琐的手续加之农民收入下
降使农民建不起房，一些山区乡一年也批不了几栋房，有的甚至一栋都没有；⑵教育收费
：现在读书小学不说，光初中、高中学杂费、校服费等每学期差不多近千元；⑶办结婚证
、准生证、上户口收费：各地不同大概要花200－300元，有的被要求参加保险或交压金；
⑷计生怀孕检收费：主要是外出交压金，每人三至四百元，没有退的；⑸户口管理收费：
每项户口管理措施出台都要收费。如95年的农村户口城市化管理，99年的户口微机管理，
人口普查户口整顿等，每次每户都要交20－50元，有的未登记的还要罚；⑹农转非收费：
每个1000－2000元；⑺林木采伐、销售办证收费：乡政府、林业工作站、村里都要收，总
额大约占农民销售收入的1／3－1／2；⑻畜医站服务收费：通常每户收“三包”费20元左
右；⑼农产品加工审批办证收费，工商、税务、公安、防疫、林业、技术监督等部门都要
收费，标准各不相同，反正办个“小作坊”式的企业收费也要上千元甚至几千元；⑽民事
纠纷调解收费：以前一些民间纠纷大都由基层调解组织调解，是免费的，现在一般都由各
乡司法所、法律服务所或法庭调解或判决，少则二、三百元，多则上千元，如果被打伤验
伤费就要150元；⑾交通规费：这些年少数富裕一些的农民为了方便生产生活购置了一些
中低挡摩托车，价格在1000－3000元之间（摩托车拥有量是一个地方经济发展水平的衡量
指标之一），但农民买得起车却办不起证照。办一个驾驶证、上一个牌照收费1200多元。
超过了一辆低档摩托车的价格，并且每年还交200多元的养路费、车船税、年检费等。农
民交不起办证照的钱，于是常遭公安干警围追堵截，一旦被抓获必课以重罚，因此常出现
车毁人伤、人死的惨象。有的执法部门还雇用社会上的闲散人员，利用“灰色黑色”力量
协助卡车堵车；⑿国家专项资金收费：农民为争取国家专项资金请客衫送礼不必说，项目
批下来了，一些项目的主管理部门还要收项目管理费；⒀政府阶段性专项工作收费：如人
口普查、农业普查收费等。当然这些收费大都能找到文件依据或有堂而皇之的理由。
四、农用物资、农产品
农用物质的购买和农产品的销售是农业生产中最重要的环节，其状况如何（主要是农民能
否按市场价格购回生产资料和出售自己的农产品，或都说是否存在垄断市场、贸易壁垒）
直接影响农业的经济效益，影响农民的收入。但恰恰在这些方面存在严重的问题。
在农用物质（主要是农业生产资料）方面，最重要的是种子、化肥、农药，然而这几种物
质至今仍作为特殊商品实行专营，就是由国家指定某个部门经营，而没有让这些商品广泛
地参与市场竞争（国家采取这个措施可能意在保证农资质量、保护农民利益，但实际效果
正好相反）。专营必然出现垄断行业、形成垄断市场、制定垄断价格、从而牟取高额垄断
利润。这种高额垄断利润自然来自农民，也就是说农民要付出比市场价格更多的代价购买
必需的生产资料，农产品成本也因此提高。如种子一直是由农业部门的种子公司独家经营
，化肥、农药由农资公司和农技部门专营（以前是农资公司为主渠道，农技部门为辅助渠
道，现在取消了主次之分），但通常都是由农资公司卖断经营权（给农技部门一笔钱）进
行独家经营，以获取高额垄断利润。一些商人看到经营农资的高额利润，铤而走险到厂家
或外地农资部门贩种子化肥到当地按低于专营部门的价格出售，一些农户也三、五家合伙
到厂家或外地农资部门购买自家用的种子化肥，但工商、农业、农资等部门不同意，于是
派人上路拦截，全面封杀，就是不让农民买便宜的种子化肥农药，一旦查扣就要被没收罚
款。一些农资部门还与政府联手以服务或推广新技术、新品种的名义将种子化肥等农资强
行分摊给农民，强迫农民购买。这么多年来这一农资供应体制使农民多少本不该花的血汗
钱流入垄断行业难以统计，而那些垄断行业情况又如何呢？―—负责累累，破产倒闭（这
几乎是个必然结局）。何故？人员膨胀、管理混乱、贪污浪费严重。根源？国家（银行）
的钱不花白不花，不花是傻瓜，花了也白花。
那么农产品的销售情况如何？许多农产品尤其是一重要的大宗农产品在销售过程往往壁垒
重重，关卡林立，使农产品不能自由流通、自由交易从而获得应有的市场价值，最终使农
民的利益遭受损失。农产品销售的主要障碍有：①国家政策限制（管理关卡化）：如林产
品、粮食销售审批手续繁琐、收费高昂、路上关卡重重；②执法、税务部门路上查车重复
收税收费；一些农产品本来在源头已经交了税费、但路上还要交税费；③一些税务部门图
省事将税费征收任务（如生猪增值税）承包给单位或个人，这些单位或个人就以收税费为
名垄断、独霸市场，不准他人参与经营，以达到压级压价、牟取暴利的目的；④一些县、
乡、村以保护本地企业增加税收的名义限制某些农产品出境，这样“货死一家”，农民利
益必然受损；⑤社会上一些地痞流氓、闲散人员利用黑恶势力或与政府官员、执法人员勾
结，划分势力范围、霸占某些紧俏的农产品收购市场，然后采取压级压价、强取豪夺，甚
至刀棍相加的办法逼农民就范；⑥执法部门插手重要农产品的生产加工销售，强行收取“
保护费”或“分红”。
五、集资、罚款
集资是政府或组织对辖区内所有农民的一种不确定的收费。集资的组织发起者主要是县、
乡两级政府和村委会。集资的内容主要是公路、水利建设，其次还有造林等，集资方式是
以以资代劳为主。县里以前一般每年搞一次公路会战，一次水利冬修会战，现在一般是搞
一次公路会战。每次的集资额各地不同，一般按人口每人每次10-20元（从刚出生的婴儿
到七、八十岁的老翁都不能少）。乡里不是年年都搞，公路主要是修建乡所在地至县城的
硬质路面，每人集资80-150元，分几年完成；水利主要是按县里要求搞，县里没要求一般
就不搞；还有就是造林，也是根据县里要求进行，如果任务过大，就从全乡调劳力上山，
没有劳力的就以资代劳交钱。
罚款是执法部门、基层政府及村委会对农民违反法律政策（包括“土政策”）行为的一种
经济制裁，但实际上已演变成这些部门凭借权力向农民收费的又一种手段。当然罚款客观
上起到了一些制止违反法律政策的行为，但更多地是制约了经济的发展，加重了农民负担
；罚款的一部门分进入各级财政，但更多的是为了本部门创收（如一些执法部门下达罚款
任务就是典型表现）。罚款几乎涉及所有的领域，罚款名目之滥之多已成为一大“公害”
。罚款知多少？乡村干部完不成某项工作任务罚（以风险金、保证金的形式），农民没有
参加政府指定的某项活动罚，没有按政府指令完成某种作物种植面积罚，结婚未办证罚，
违反计划生育政策罚，不参加征兵体检罚，砍树未审批罚，批少砍多罚，出售林产品手续
不齐罚，税收不按时交罚，车辆未办证照罚，打死野猪罚，户口没及时上罚，小偷小摸更
要罚……罚、罚、罚，罚得昏天黑地，罚得一些农民揭不开锅，罚得某些执法单位富得流
油。现如今最能罚钱就算公安了。因为它有剥夺人身自由的权力，它有把人关进大牢的权
力，无怪有人说公安造房是：小偷打的桩，婊子灌的浆，嫖客上的梁……。大部分重要行
业、“灰色行业”都有执法部门的“影子”（而上面却还要三令五申要保障政法机关办案
经费，却从来没人说要保障乡政府的工作经费！）
集资、罚款加摊派人们把它称之为“三乱”，谓之“乱”其实并不准确，因为大部分集资
、罚款、摊派都能找到法律政策的依据，因此不仅不能谓之“乱”，而且应称之为“严格
”执法。看来还是法律政策本身及其执行机制出了问题，这大概是所谓“三乱”屡治不能
见效的重要原因。
第二章 农民负担过重的后果
一、造就了农村的落后和农民的贫困
如果把农民过重的负担比作压在农民头上的“山”，那么财税任务便是压在农民头上“第
一座大山”；乡统村提便是压在农民头上“第二座大山“；涉农收费、罚款便是压在农民
头上“第三座大山”。“三座大山”压得农民直不起腰、喘不过气、压得农村资源枯竭、
百业凋敝，压得基层组织摇摇欲坠，四面楚歌……。
在计划经济时代国家通过农产品统购统销，通过工农产品价格“剪刀叉”，通过无偿平调
劳力——多是以物质的形态；现在则是通过平摊税收、乡统筹、收费、罚款——多是以货
币的形态，使农民创造的大量财富源源不断流向城市、流向工业、流向非生产领域、流向
上层建筑的各个方面。就上层建筑而言，越到上层财富越集中、越多，越到下层财富越分
散、越少，形成社会财富分布的“倒金字塔型”（这种结构上重下轻、基础不牢，必然摇
晃甚至出现倾斜倒塌的危险）。非政府的一些集团或个人又利用市场经济法制不健全的缺
陷，利用“红、灰、黑”的力量通过垄断市场，限制农产品流通等方式巧取豪夺、剥削农
民。
农民作为最大的弱势群体，其合法利益太容易被侵占、被剥夺。农民这些年付出的太多太
多，农民（其利益）犹如一杯羹或唐僧肉，谁都要分一匙、吃一口。分得多的单位谓之为
吃“香”的单位，吃得多的人谓之吃“香”的人。现在相当一部分农民已经从改革开放初
期改革受益者逐步变成了改革的受害者！但农民仍然用其瘦弱之躯撑起我们的江山社稷。
中国农民可畏、可敬、可怜！
农民因负担过重等原因而贫困，因为贫困只能维持简单再生产（有些甚至简单再生产也难
以维持），而难以实现扩大再生产，不能扩大再生产，经济发展缓慢，增收渠道狭窄，于
是又陷入贫困，如此恶性循环。
我们强调人民的生存权，但我们不少农民的生存质量十分低下，只能满足有饭吃、有衣穿
、有房住最低层次的需求，有的连这些最基本的生存条件都成问题。农民有多穷？说数字
没有感性认识，笔者以某山区小乡（人口七千多）几个日常生活状况加以说明：㈠吃肉：
全乡平常平均每天只能买出两头猪的肉（还包括乡政府所在地的食堂、餐馆用肉）；㈡抽
烟（烟与贫穷似乎有分不开的关系）：大部分人只能抽每包1.4元的“南方牌”香烟，少
部分抽每包2元的“红日”香烟；㈢建房：每年全乡仅有2—3栋；㈣子女读书：只有一半
的农家孩子能读到初中毕业（当然有少数是因为学生厌学），上高中、上大学更是凤毛麟
角。在校读书学生有40%的学生赊欠学杂费；㈤摩托车：全乡只有中低档摩托车40来部；
㈥粮食：少数农民口粮不足；㈦油盐酱醋：一部分农民平时靠赊欠，极少数吃不上油。
江总书记讲：“人是最可宝贵的”，可在农村每年有多少人因劳动致伤致死；有多少人因
生病无钱医治而被病魔夺去了生命；有多少打工仔客死异乡（农民的命“贱”，死了一个
人如同死了一只牲畜无声无息）；又有多少农家女孩因贫而去当“三陪”（当我们在鞭挞
娼妓这种丑恶现象，当公安对她们课以重罚时候，可曾想过她们用“三陪”的钱养活自己
，用“三陪”的钱供弟妹读书，用“三陪”的钱为父母造房，用“三陪”的钱帮家里交税
交费……。这种“钱”公安的大沿帽里有，公职人员的工资中有，官车的轮子上有……。
让我们善待一切打工仔、打工妹！）；还有以贫困为直接、间接原因而喝农药自杀的死亡
率居高不下……。
这些年幸亏有了打工创收这条路，否则我们经济落后地区很难支撑到现在（靠打工仔、打
工妹赚钱回来支撑财政，我们各级干部当汗颜）。
我们强调人民的发展权，可农民子女因贫困上不了学！农民就是想不明白，财政（也多是
农民的钱）一半以上的收入用于教育，农民每年还要交教育附加（每人20元，一家4口每
年80元，十年就是800元），为什么还要交那么多的学杂费？不就是学几门课吗？为什么
要农民付出那么大的代价？一个学生在县城寄宿读书，光初中三年学杂费、食宿费至少需
要1万元，如再上高中就要2万元，2万元对绝大多数普通农民来说，无疑是个天文数字！
要知道2万元等于700担谷子（去年早谷每百斤30多元）！700担谷子是什么概念？就是说
把装谷的箩筐一筐一筐连接起来排成一排，长度达840米，也就是将近一公里长；700担谷
等于80亩田的总产量，一户农民要多少年才能打这么多粮？“望子成龙”本是农民一生中
最大的心愿、最崇高的理想，他们把改变命运的希望寄托在子女身上，因此农民自古就有
讨饭卖房也要供子女读书的训条或者说是美德。可现在就是讨饭卖房也供不起子女读书，
这是农民最伤心、最无奈、最遗憾的事。对于父母们或许有理由说：你没本事赚钱活该！
可孩子没有错，因为出生是不能选择的，是贫穷和教育体制的积弊（在城郊某村校的师生
比为1∶2.5）扼杀了孩子求知发展的权力。我们一边出台《义务教育法》、高校扩招，一
边使教育改革朝高收费方向快速发展。这无异于一手抚摸孩子的头说：孩子，我爱你，我
给你读书的权力，另一只手则卡住孩子的脖子说：没钱你休想读书！农民好留恋过去的时
代，那时候孩子上学每学期学费才0.5元！
在我国，农民占总人口80％，而没有新一代中国农民素质的提高，没有农村的富裕，我们
要提高整个中华民族素质、要实现民族复兴的目标还能实现吗？
为了对农民负担情况有一个全面的了解，笔者对东溪乡西源村1988年以来全村农民税费负
担情况进行了调查，并同时对该村两户农户1984年以来的税费负担情况进行了调查访问（
主要方式是查帐）。现将调查情况列表说明并作简单分析：
西源村位于东溪乡东部，距乡政府所在地6公里，辖10个村民小组、251户、1150人。全村
耕地面积1167亩（其中水田1000亩）。山林面积9851亩（其中毛竹林面积1370亩）。该村
农民的主要收入来自粮食生产、采挖竹笋和外出打工劳务收入。该村的集体经济收入、农
民收入水平在全乡属上层水平，该村班子成员的素质、能力、整体战斗力也属比较好的一
类。
西源村农民税费负担情况一览表（略）
几点说明：
1、2000年东溪乡农民负担税费总额933637元。人均121.87元，亩均113.66元。应当说该
乡在执行国家关于乡统村提的政策也是不错的，除农民负担管理办法规定的项目外，没有
增加其他项目。并且从96年以来乡统村提基本不变。
2、该村自1995年以来为完成县里特产税、生猪屠宰税、增值税共向信用社贷款2.4万元、
向私人借款4.221万元，用村组提留、山价垫付1.4459万元，累计达到9.0669万元。
3、该村到2000年底为止共欠乡信用社贷款2.7元，欠其他单位及个人各款项17.174131元
。同时农户欠村委会税费122000元。
4、以资代劳没有列入其中，以资代劳主要是为县里修公路和水利设施从91年以来每人负
担以资代劳款总计68元。乡里没有组织大的修路、修水利工程，因此乡里较少征收以资代
劳款。村组义务工每年折款100元左右。
从表中可以看出第一阶段从1981年到1990年10年间，农民负担比较低，而且增长缓慢，农
民所负担的主要是村组提留，乡统筹也只是到了90年才收了一点民工建勤和民兵训练经费
。在这阶段农民人均负担税费14-16元。第二阶段从1991年到1994年乡统筹项目开始增加
，94年开始分摊特产税，并开始征收法律服务费、见义勇为基金、农经管理费等。但总的
来说乡统筹项目还不是太多，标准也不太高。到1994年农民人均税费负担52.85元，与199
0年相比翻了一番多。第三阶段从1995年到现在。1995年国家进行财税体制改革，实行分
税制和财政包干责任制，省提出了消灭财政赤字县的要求，乡镇财政任务开始快速提高并
一直居高不下（当然也没有再增加多少）。乡镇迫于完成财政任务的压力，不得以推出非
常的税收征收办法，即特产税、生猪屠宰税、增值税平均分摊（当然也要大体根据各村资
源的多寡分摊）。乡统筹项目也进一步增加而且标准进一步提高。1996年又开始征收教育
附加费、计划生育经费。到2000年农民人均税费负担达到119.98元，与1994年相比又翻了
一番。
调查的两户农户基本情况是：两户都是西源村八佰坑组村民，吴兆康家5个人口，农田5.4
亩，分得7份毛竹山（一份毛竹山约大约5亩，每亩毛竹山年产鲜笋1500斤左右）。吴兆斌
家8个人口（1997年减至6人，但田、山未减少），农田8.6亩，分得15份毛竹山。主要收
入是采挖毛竹笋、生产粮食等。
吴兆康、吴兆斌两村民1984-2001年税费负担情况一览表（略）
从表中可以看到吴兆康和吴兆斌两家税费负担分别由1984年的人均16.84元和11.78元增长
到2000年的人均124.3元和178.13元.
说明：（1）农业税未包含在其中
（2）村组义务、积累工不在其中（每户每年折款100元左右）
为了进一步了解东溪乡农民收入与负担情况，笔者于2001年6月18日在该乡余家湾村选取
有代表性的10户农户（按好、中、差抽取，其中较好的3户、中等的4户，较差的3户），
对其2000年生产经营及负担情况进行调查访问，其结果如下：
余家湾村位于东溪乡西部，距乡政府4公里，辖4个村民小组，143户，524人。全村耕地98
6亩，山村面积6840亩，农民主要收来源是农业、外出打工劳务收、林牧业收入等。本次
调查10户农户基本情况：家庭总人口49人，其中外出打工8人。2000年总收入87118元（农
业收23600元，打工劳务收：15000元，其他为林业，牧业收等），总支出20540元，纯收
入66578元，人均纯收入1358元。2000年该村农民人均负担乡统村提61元，水费8.29元，
农业税34.29元，特产税、生猪屠宰税、增值税37.47元，累计人均负担税费141.06元。占
该10户农户人均纯收入的9.63％。
二、恶化了党群、干群关系，危及到基层政权的稳定。
社会主义革命年代（战争时期）军民、干群之间的血肉关系、鱼水情谊，解放后到改革开
放初期融洽的干群关系，已是一去不复返，成为永远的历史。现在的干群关系，能够形容
词大概只有：冷淡、隔膜、疏远、紧张、对立。在干群直接面对面接触的情境中则常常表
现为对立、敌意，甚至水火难容（现在上下级之间、领导与一般干部之间的关系也有类似
的成份，只是表现方式不同）。人们在平常议论领导干部时，往往都要从心底不由自主地
发出一声骂声：这些当官的“吃冤枉”的（土话，意指不义之财）。现在如果有某位领导
干部遭遇什么不幸，恐怕没有几人会表示惋惜，“拍手称快”的一定不会少。在农村五、
六十年代至改革开放初期，基层干部与农民关系非常融洽，干部与农民同吃、同住、同劳
动，是真正的“三同”，现在的“五同”尽管口号更漂亮，但却是假的。那时乡干部下乡
少则三、五天，多则十天半个月（笔者就曾经常一次下乡半个月）。干部下乡吃派饭，村
民也乐意干部派到自己家里吃饭，时间长时，家家轮着派（由干部自己轮过去，打个招呼
就行），吃了饭就付钱、付粮票，有的村民会拿钱、粮，有的不会拿，很自然。一般包乡
村干部几乎全村家家都吃过饭，白天有时去田里帮助农民干点活，晚上经常召开村民大会
，布置一些工作或解决一些问题。干部经常与村民在一起，因此能叫出许多村民的名字，
村民也都认得干部。那时农民负担也比较轻，一般农民都会主动交纳，不要乡干部上门做
工作。因此，除了计划生育工作与少数违反计生政策的村民有磨擦、采取一些强制性措施
之外，乡干部一般不会与村民发生磨擦冲突。
现在不同了，现在县、乡干部下乡一般都是上午下去，到村里吃一、两顿饭便打马回朝，
极少在下面住。吃饭也大都在村里办伙食（一般是固定在一农户家里），在县乡所在地附
近的时常到餐馆用餐。时代不同了，吃派饭已不现实了，群众也不乐意接受。现在乡干部
在组一级开村民会极少，乡干部平常接触的一般就是几个村干部，与村民很少接触，更谈
不上沟通。因此，现在乡干部也认不得几个村民，村民也认不得几个乡干部。现在乡干部
与群众接触大概也没有多大的必要，村民以家庭为单位生产经营，乡干部手里没有掌握什
么权力也不能为农民解决多少实际困难，能做的主要是调解一些矛盾纠纷，协调一些各方
面关系。
现在乡村干部直接与村民接触的时候或者说需要与村民直接接触的事，主要就是催粮（公
粮、即农业税）收税、收费、罚款（主要是计生、林业罚款）。现在农村存在以下几种情
况：第一种情况是这些年农村经济萎迷不振，农村产品价格持续下滑，农民收入呈零增长
或负增长农民税费负担又居高不下，一些农民生活水平呈下降趋势，学校收费加重，农民
供子女读书困难；第二种情况是各方面向农民伸手要钱的多了，社会不公平现象增加，农
民较多地感受到社会的歧视，感受到权益受损。因此，对社会、对政府有许多不满、许多
怨恨。由于农民平时只能接触到乡政府、乡干部，因此，在他们看来乡政府就代表着国家
、代表着社会，乡干部就代表着乡政府，于是农民把所有问题都归罪于乡政府，把不满和
积怨都发泄到乡干部身上；第三种情况是这些年中央频频向农民伸出“橄榄枝”，出台一
系列农民减负政策并通过媒体大量宣传报导，而这些政策由于种种原因又不能完全落实。
于是农民说：中央政策好，就是下面做歪了。而基层干部则认为：中央做好人，是中央惹
得农民与乡村干部吵嘴。这种情况在一定程度上又激化了农民与乡政府、乡干部的矛盾；
第四种情况是这些年外出打工的农民逐年增加，有的地方甚至达到一半，这些农民长年不
归，其所应负担的税费都拖欠着，而在家的农民却年年要交税费。因此，在家的农民感到
这样做不公平，心理因此失去平衡。用农民的话说：乡里只会收我们这些“死脚鱼”、“
死人”的钱。有的则公开抵制说：只要你们有本事把外地打工的人的钱收回来，我就一分
钱不少交。对这个问题乡干部又如何能够解决得了？有时气得没办法只好说些气话：你们
这些“死脚鱼”、“死人”的钱都收不到，我还凭什么到外面去收“活脚鱼”、“活人”
的钱；第五种情况是由于对农民拒交合理税费的行为，法律不能给予必要的制裁，乡干部
被迫只能采取强制性措施，这又激起了农民对乡干部反感甚至仇视；第六种情况是县乡村
干部作风也确实存在一些问题，农村中的一些矛盾纠纷、困难没有及时给予解决，尤其是
一些政策性、历史的遗留问题长期没有得到解决，使得农民对乡村干部意见很大。农民说
：平时有问题有困难就见不到你们干部的人影，收起钱来就来一大帮人。当然许多农村问
题非常复杂，解决起来非常吃力……等等，还有一些情况。这些林林总总的问题交织在一
起共同形成了一股巨大的、负面的、消极的力量，这股日趋强大的力量正在压向日趋衰弱
的乡村两级组织，乡村组织作为“基石”正在发生颤抖、动摇……。
在这种情形之下，干群关系焉能融洽不紧张？这种紧张关系平时不易暴露出来，但每当到
了收税收费或罚款的时候就会暴露无遗。现在在农村许多地方村干部收不到税费，一般都
要乡干部进行协助收税费，有的地方几个乡干部去还不行，还要调集全体乡机关干部、职
工参与收税费，有时吃财政饭的七所八站的负责人都要参与进去。人数少的时候二、三十
人，多的时候七、八十人，浩浩荡荡开进村庄进行所谓的“打突击”、“拨钉子”。现在
收税收费罚款有时真有点像“打仗”的味道，在出发前要充分搜集好“敌方”的各种信息
的，然后进行研究分析，研究分析的内容包括：“敌”我双方的力量对比，选择什么地方
作为突破口，可能出现什么情况，最坏的情况可能是什么，然后要制订周密的“作战方案
”。“作战方案”中一个重要的原则就是集中优势兵力打“歼灭战”（不知这是否是在有
意无意在运用毛泽东的军事思想）。对于所谓“刁民”多、阻力大，估计可能要“动手”
（采取强制措施或可能出现打架情况）的地方，一般都需调集一倍或两倍、三倍于“敌人
”的“兵力”，方能有“获胜”的把握。“打仗”要讲究战略战术，于是要布置好哪些人
打前哨，哪些人垫后，哪些人做宣传，哪些人搞通讯，哪些人准备“粮草”等等。在“战
斗”进行的过程中也要时时掌握“战斗”态势，一旦“敌方”情况有变，则需要及时调整
方案，做到“敌变我变”。为此前线指战员需要随时随地召开“战地”碰头会，商量对策
，以确保“战争”取得胜利。既然是“打仗”就会有胜利与有失败的可能，有时虽然组织
了很多人进村收税费，但由于种种原因进不了“庄”（工作无法开展）只好“退兵”。“
仗”就算打败了，不过失败的情况一般比较少，因为一仗打败可能导致“全钱崩溃”（使
全乡税费收缴工作陷入被动局面）。要“打仗”就会有“牺牲”，乡干部因此常被打得鼻
青脸肿、头破血流、缺胳膊断脚的情况也不少见。
既然是“敌我”关系，那就谈不上感情，于是干部到农户家上门收税费没有凳子给你坐，
没有开水给你喝，村里办伙食，村民不卖菜给你，凳子、筷子也不借给你。
如此这般哪里还有血肉关系、鱼水之情的影子，分明就是“你死我活”的斗争，是水与火
不能相容。乡干部的确在相当多的情况下扮演着“土匪”的角色，不过那是“逼上梁山”
。在这样的氛围中干部与群众发生矛盾、磨擦冲突在所难免，甚至酿成恶性事件也不罕见
，小的磨擦、冲突那是司空见惯，大的磨擦冲突或称群体事件（是不是可以说农民造反？
）也时有发生。
下面笔者以时间为序，将1995年以来我县发生的因农民负担等问题引发的比较严重的乡干
群冲突事件（有的可称群体性事件）作一简单回顾，以唤起人们的警觉。
1995年9、10日间，与我县相邻的东城县四乡镇成百上千名农民因农民负担过重等原因，
在与当地党政领导对话没有取得结果的情况围攻、冲击乡政府机关、殴打乡干部。一时间
该县农民抗税抗费事件（是否可称为抗暴？）呈风起云涌、星火燎原之势，并迅速向周边
地区扩散蔓延。“东城事件”很快波及我县。10月9日上午我县陈坊乡千余名农民聚集在
乡政府门口大院内，以农民负担过重为由要求与乡领导对话。下午3时发展为冲击乡政府
机关、殴打乡干部的“打砸抢”事件。政府办公楼门窗、玻璃被打烂，办公楼所有的单身
干部职工寝室被撬开，把能拿走的东西全部拿走……。随后县党政主要领导闻讯立即赶到
现场及时处理，县公安干警倾巢出动，使局势得到控制。“陈坊事件”使全县政治局势骤
然紧张，如果事态进一步发展，并向全县扩散，后果将不堪设想。事实上与陈坊相邻的两
个乡已经出现要闹事的苗头，其中有个乡已经出现了村民砸乡政府办公楼玻璃并围攻乡主
要领导的事情。于是全县进入“紧急状态”，停止一切收税收费工作，全县所有干部下到
基层做工作……。终于事态得到了控制。事后“陈坊事件”的主要肇事者受到法律的制裁
。
1998年9月11日，南岗乡山口等村部分村民以农民负担过重、村干部不廉洁等为理由向乡
政府“发难”，并张贴大字报：打倒某某、赶走某某、死保某某×（均为乡主要领导）。
最后发展到1一百多人到乡政府聚集围攻乡主要领导，并要求到县政府上访，在路上被阻
止。县主要领导到现场亲自处理。
1998年9月22日，港口乡小源村张芳、青岭两村民小组30多名群众以乡主要领导不遵守诺
言（前一天乡主要领导曾到张芳组处理村民反映农民负担及村主要干部经济问题未果，答
应第二天上午9时再次前往处理），到乡政府要求解决问题，后聚集了100多人围攻、诘难
乡主要领导，并书面提出包括农民负担问题在内的15个问题要求与乡领导对话，后来县领
导赴到现场参与处理，经说服并承诺解决有关问题后事态得到平息。
1999年9月16日，港口乡34名干部分乘两辆吉普车及数辆摩托车进驻距乡政府所在地七公
里远的吴溪村对违反计划生育政策的对象进行清理。上午在外溪组清理该组村民甘某未按
时参加环孕检而对其进行罚款处理，甘某不从，乡干部逐强行扣押其300多斤未晒干的湿
笋干。中午乡干部吃过午饭后来到与外溪相邻的田边组继续清理。下午3时左右甘某纠集2
0多男女村民手拿锄头、木棍冲到田边组见乡干部就打，乡干部顿时纷纷逃散，结果16人
被打伤（包括乡主要领导在内），其中副乡长李某逃脱不及被6名男女村民按倒在稻田中
用木棍猛击，结果左手臂被打断，全身多处受重伤，一年多不能上班工作。乡干部陈某头
部被打破，鲜血直流。一名女干部肖某上身衣服被女村民用晒衣服的竹叉戳破，身体的一
部分暴露在外……。事后得知该组村民早就对乡里收费罚款不满，预谋报复乡干部。此事
至今未作处理。
1999年11月17日，三陂乡发生交通肇事案件，县公安局长及10名干警前往案发地进行处理
，被100多名群众围困，几乎被扣为人质（事先公安干警将当事人押往相邻的黄岗派出所
羁押）。
1999年12月11日，南岗镇森林派出所所长汪某带领一名干警、一名司法所工作人员等3人
驱车前往深坑村对不久前发生的10多名村民猎杀野牛再次进行罚款（以前派出所曾对其中
的一人进行过处罚。该罚款已由10多人分摊），遭到该村村民的围攻殴打。其中所长汪某
被扒光衣服（留短裤）按入污水塘中吃水，然后令其跪在地上，由大人、小孩轮番殴打，
一些妇女甚至用扫把沾大粪击打其脸部。另一名司法所工作人员则被打断肋骨。还有一名
干警所幸逃脱，但晚上在山上迷了路，到第二天早上才赶到镇派出所向县局报警。县森林
公安公局接警后逐派人营救，汪某等人在出事的第二天终于得救并送往县医院救治。此后
不久，该村村民因对县里调查处理有意见，在个别人的唆使下组织百余名村民徒步（该镇
公交车被当地政府勒令停开）到县城上访……。此案惊动省森林公安局、省电视台。后来
此暴力抗法案的操纵策划者受到法律制裁。
2000年12月23日，城东乡政府组织全体乡镇干部职工、吃财政饭的七所八站负责人共计80
余人，进驻问题比较突出的、地处城郊的青桥村收税费。在工作过程中采取了扒粮、扣人
（扣在乡派出所设在本村的警务室）。晚上7时左右，当乡干部集中在村学校吃饭时，遭
到有预谋的200多名村民围困，乡干部被围在村学校的一楼教室内，电源被切断。在黑暗
中，村民纷纷用石块砸向躲在屋内的乡干部，结果玻璃被打烂，有的干部头部、身体被石
块击伤，乡干部为躲避石块伤纷纷蹲在墙脚下面，这时有村民扬言要用鸟铳、石灰对付乡
干部。为防止发生更严重的情况，当时乡干部在党委书记袁某的组织干部从一楼转移到二
楼。在围攻对峙了3小时后，乡派出所干警赶到，经过劝说做工作局势得到控制，围困乡
干部的村民慢慢散开，80多乡干部职工才得于离开该村。
在乡干部被村民围攻殴打的同时，乡干部被迫无奈在收税收费罚款过程中普遍采取了强制
性措施，主要是扒粮、赶猪、搬东西等。因此，经常与村民发生冲突，在这种情况下拘禁
、殴打村民的事也是经常发生的事，而且其数量是村民殴打干部的无数倍。只是由于多数
是针对少数一、两个村民，没有造成教大的社会影响。
这几年由于农村各种矛盾加剧，干群冲突的事件呈不断上升的趋势。最近我县因修港口至
某国道油路，需要进行路基扩建改造，县里决定在全县向农民征收以资代劳款，每个农业
人口15元左右。每个乡镇要交10多万元，而且要求要在较短的时完成。为了及时收集这笔
款项，各乡镇纷纷采取组织乡村干部打突击的方法，提前上户收以资代劳款和当年乡统村
提及旧欠（往年一般在农历年前一、两个月收乡统村提，因现在这个时候许多农民农产品
尚未出售或未完全出售，家中现钱不多）。而且普遍采取有钱交钱没钱交粮的办法，不同
意就采取强制性措施。由此引发大量的乡干部与村民的磨擦和冲突和群众上访。有的农民
手拿乡里发给他的“农民负担卡”（卡上的《农民负担管理条例》中“八禁止”的第六项
写明禁止强行以资代劳），质问乡干部为什么不执行中央规定？
由于上面讲的种种原因，乡村两级组织已是千疮百孔、四面楚歌。乡干部教师工资长期拖
欠，教师没工资不能安心从教，这几年几乎每个乡都出现教师罢教到乡里、县里闹工资的
事，而且不止一、两次。最近的一次是10月25日城东乡全乡200多名教师（包括县三中、
城东中心小学、各村校教师）集体罢教一个星期，要求发工资（该乡教师到10月为止只发
了两个月工资），造成了极坏的社会影响，学生家长纷纷到学校、到县政府强烈要尽快解
决问题，早日复课。乡干部既不能罢工、又不能上访，就只能消极怠工、不作为，甚至产
生逆反的心理。说句实在的，现在许多基层干部群众倒是希望出点大事，因为只有出大事
，才能引起上层领导的重视，才能使农村问题得到解决，乡干部、教师才可能有工资。
第三章 农民负担过重产生的条件或背景
一、农村工作
㈠.农村面临的矛盾和问题
我国正处在一个从计划经济向市场经济过渡的时期，社会在转型、在走向多元化，人们的
思想观念在改变，农民的民主意识、法律意识在增强，维权意识在觉醒……。在社会政治
经济方面，脱胎于计划经济的上层建筑、生产关系在许多方面还不能适应市场经济条件下
经济基础与生产力发展的需要，还存在着许多的矛盾。这种矛盾表现在经济领域：一方面
市场在配置资源方面的作用越来越强，另一方面旧的计划经济的习惯势力还根深蒂固，还
在发挥作用。如此，新、旧两种力量交织在一起互相斗争、互相排斥、互相争夺生存空间
并同时发挥作用，在很多方面、很多时候面起决定作用的看来还是计划经济的东西。在这
种背景下，农村作为社会的最基层，上层建筑与经济基础、生产关系与生产力的一切矛盾
都会最终在这个层面表现出来。农村正在承受着计划经济与市场经济的双重制约、双重压
力，正面临着前所未有的危机和挑战。
农村面临的矛盾主要有以下11个方面：⑴政府与政府的矛盾：一方面上级政府依然按计划
经济的模式，运用行政手段干预农业生产，下达指令性经济指标、税费指标，并要求下级
政府或组织必须确保完成；一方面国家按市场经济法则制订法律政策，规范政府行为，要
求政府依法行政，不得强迫农民种这种那，不得违法收税收费。结果任务与法律政策相矛
盾，最后法律政策让位于任务。⑵政府与市场的矛盾：一方面政府仍习惯用行政权力来控
制经济，习惯于抓微观经济，规定具体种植品种和面积，否则似乎就无所适从，无所作为
，另一方面市场经济要求人们遵守市场法则，按经济规律办事。结果事与愿违，欲速则不
达，最后劳民伤财。⑶政府与农民的矛盾：一方面一些政府领导在农业生产热衷于“轰动
效果”，习惯于用计划经济时代那种群众运动的方式搞这个“会战”那个“工程”；另一
方面农民喜欢看得见、摸得着、实打实的东西，对那些“花架子”的东西不买“帐”，结
果上面轰轰烈烈，下面冷冷清清，一阵“风”过后什么也没留下。⑷干部与干部的矛盾：
一方面上层领导对基层干部抓经济有很高的要求，如搞示范、建基地等；另一方面基层干
部缺乏抓好具体经济的本领，更重要的是这种要求与干部的职责、干部的管理制度相悖。
结果造成基层干部角色错位，该管的事没管好，不该做的事更做不好。⑸干部与群众的矛
盾：一方面基层干部仍习惯于或被迫用过去的办法管理农业，管理农民，制订的政策有意
无意忽视或侵害了农民的利益；另一方面农民的法律意识、维权意识不断提高，于是在农
村工作中尤其是在税费征收过程中常出现矛盾冲突甚至酿成恶性事件。⑹立法与执法的矛
盾：一方面国家制订了许多法律；另一方面这些法律的执行体系、执行机制却非常不完善
、不健全，很多问题用法律无法解决。结果造成人们所说的：过去是没法有法，现在是有
法没法，以至在农村一些地方出现权力（管理）的“真空”状态。⑺法律与实际的矛盾：
一方面法律要求基层干部依法行政；另一方面在实际工作中基层干部不得不去充当税官、
法官、警官，去行使与自己身份不相符的职责，包括采取强制措施，牵猪扒粮。结果上面
指责、群众反感、干部委屈。⑻政策与实际的矛盾：一方面这些年农民要求减负的呼声很
高，中央也出台了一系列减轻农民负担的政策；另一方面由于地方财政的压力，这些政策
不可能兑现，结果农民把负担加重的罪责全算在乡政府头上，干群关系由此紧张。⑼职责
与职权的矛盾：一方面乡政府要承担很大的责任，对辖区内所有事务负责，群众对乡政府
发展本乡经济也有很高的期盼；另一方面，乡级政府的职权却十分有限，乡里七所八站，
说是双重领导，实际上人财物权都在县主管部门，乡里很难对他们进行有效管理。对其他
资金、物资、技术、信息，乡政府也基本上没有什么调控权，结果事权与人权财权相脱离
，乡政府履行职责举步维艰。⑽职责与待遇的矛盾：一方面乡村干部要承担大量的工作，
付出艰苦的劳动；另一方面，乡村干部的待遇跌入历史的最低点，工资长期拖欠，结果乡
村干部工作积极性受挫，没人愿意做农村工作，人心思走。⑾农民与市场的矛盾：一方面
市场经济要求农民按市场要求组织生产、要舍得投入，敢冒风险；另一方面许多农民仍然
存在“等、靠、要”的思想，希望政府为他们包揽一切。结果小农经济的格局难以打破，
农民收入难以提高。
现在农村可以说是法治不象法治，人治不象人治。搞法治，许多法律制度本身不完善，执
法体系不健全，许多问题法律解决不了，还必须依靠人治的办法。搞人治，又受到法制的
约束，使人治的效果大打折扣，于是农民说现在被法律搞死了，乡干部说被法律捆住了手
脚。
㈡.乡政府工作
乡政府工作可谓包罗万象，俗话说：上面千条线，下面一根针；上面分系统，下面当总统
。实际上是乡政府包揽了一切农村工作，吃喝拉撒什么都要管，什么都要找政府。但现在
这种长期以来形成的体制、格局遇到了挑战：乡级政府是否有权力什么都管或者说是否有
什么都管的权力能力？乡级政府是否有能力什么都管或者说是否有什么都管的行为能力？
1. 农村经济工作
在计划经济时代，农产品实行统购统销，同时由于农村交通闭塞，通讯落后，人民公社必
须直接指挥生产、催收催种，进行面对面的管理。改革开放初期，我国实行有计划的商品
经济，但那时农产品商品率低，市场供不应求，农产品呈现卖方市场，农民生产什么，市
场卖什么。粮食等大宗农产品仍以国家收购（合同定购）为主。因此，那种催收催种、面
对面农村工作格局还没有根本改变。进入九十年代，社会主义市场经济逐步形成，并最终
成为我国的经济体制，农村情况随之发生了重大变化：⑴国家放开了除粮、棉以外大部分
农产品的购销经营权，市场在农业生产中的调节作用日益增强，并且随着农产品的全面增
长，农产品已由卖方市场转到买方市场。从农产品供求关系看，几乎所有农产品都呈现供
过于求的状况，农产品的价格在93至95年达到顶峰之后便持续下跌，农民收入因此呈现低
增长、零增长或负增长，农业产业结构面临战略性调整。⑵乡政府对农业生产中的诸要素
（资金、物质、信息、技术等）的调控力逐渐减弱，甚至完全丧失，已不能有效地组织具
体的生产活动。⑶县级政府涉农各职能部门几乎都把机构向基层延伸，成立了其下属的行
政或事业性质的站所，原来由乡政府担负的职能已由这些站所接替。⑷社会主义市场经济
法律体系已初步建成，依法行政已成为时代的呼唤，过去那种强迫命令的方式抓经济已没
有多少生存空间。⑸交通通讯发展迅速，人们的沟通、信息的交流已很便捷……。这些变
化预示着乡政府过去那种催收催种、面对面的管理方式已经过时，县乡政府职能必须做出
重大的调整，以适应农村新形势，促进农村生产力的进一步发展。然而这一调整至今没有
实现，县乡政府在很多时候、很多方面依然习惯按计划经济的模式指挥生产，主要是用行
政手段层层下达指令性的经济指标，规定具体的种植品种、种植面积。一些领导热衷于搞
“××工程”、“××计划”、“××基地”、“××会战”，习惯用过去那种群众运动
、人海战术的方式组织生产，强调要组织多少多少劳力上阵，强调要按“民兵建制”组织
劳力等。如前几年种油菜，学校停课、市场关闭、机关关门，所有人员全部去栽油菜；如
每年的林业会战等。这些背离市场经济法则的做法必然遭到农民的反对，就是一些服务型
、引导型的活动也因其毕竟带有行政管理的痕迹，没有与责任和利益挂钩，也难以受到农
民的广泛欢迎，农民接受不了，但为了完成任务，乡政府通常采用四种办法：⑴用行政手
段把任务分解到村里，村里再压到组到农户，说服农民自觉接受；⑵用罚款的方式强迫农
民接受；⑶用人格羞辱和人身伤害的办法强迫农民接受，如游街、捆绑等；⑷乡、村花钱
请人搞一、二个所谓示范点，应付上面检查。
如此搞经济不仅难以产生积极的效果，相反其负面影响还非常大。从我县来看，20多年来
在农业生产方面政府花了无数的人力、物力、财力搞项目、搞推广，但真正成功的很少，
有的成功的项目往往还不是通过政府搞的，而是通过市场机制运作搞成的。这应当引起我
们的深刻反思。
2、税费征收工作
人们都知道在八十年代计划生育被称为“天下第一难”的工作。然而斗转星移，到了九十
年代税费征收工作取而代之成了“天下第一难”的工作。按税法，收税应当是财税部门的
事，与乡干部没有多大关联，但在实际工作中，税费收缴却是乡村干部重要的、牵牛鼻子
的、甚至是压倒一切的工作，同时又是最难做、最敏感，群众意见最大，最容易造成干群
关系紧张甚至引发群体性事件的工作。税费收缴工作还是一项政治任务，决定着基层领导
“乌纱帽”的去与留。
税费收缴难在哪里？第一，在八十年代农村税费项目少，标准也低，农民负担比较轻，税
费收缴自然也没有成为农村工作中的一个难题。进入九十年代，随着政府机构迅速膨胀、
人员的过快增长，为了维持政府机构运转，财税收入任务随之快速递增，以致于超出了经
济发展水平，超过了农民承受能力。因此便出现一些近乎掠夺性的征收办法，如收过头税
、重复收税、平摊税、用其它资金垫税等，乡统筹项目也不断扩大，标准不断提高。应说
这些做法是不合理、不合法的。第二，改革开放二十多年，随着农民与外界接触的增加和
各种信息的广泛传播，农民的民主意识、法律意识、维权意识逐渐觉醒，农民开始从法律
的角度思考身边的各种问题，开始对政府的行为包括税费征收的数额、征收的办法提出质
疑，并对认为不正当的税收及征收办法进行抵制，有时甚至不惜诉诸暴力进行抗争。农民
开始对他们过去认为至高无上的乡政府的权威提出挑战，开始对乡政府强加给他们的东西
说“不”了。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了
问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”农民这些年较多地感受到利益被侵害
，因此对社会、对政府有许多不满，许多怨恨，但平时接触不到上面的领导，尤其是县以
上的领导，有怨气无处发，有意见无处提，怨气积在心中，现有乡干部来收税费，于是便
一古脑把气发到乡干部头上。笔者体会，在八十年代说“丁子户”一个地方也就几个子，
可现在再老实的村民都要骂你乡干部几句，是喜？是悲？第三，乡干部征收税费手段受到
限制，前面说过乡干部其实不具备收税的资格，而实际上你又必须去收，在征收过程中，
如果能得到农户的理解支持、自觉交纳就没事了，但如果遇到阻力，即农民抗拒不交怎么
办？办法只有两条：要么罢手不收，税费征收工作就此停顿；要么就采取强制性措施即扒
粮牵猪，这样工作能开展下去，但这种做法却违法，除此没有其他办法。此类事县领导自
然不会管，县财税部门不会管，政法机关不会管（上面规定公安干警不得参与税费征收工
作 ，法院不得受理农村计划生育和税费征收方面的案子）。第四，从中央到县领导讲话
、文件都三令五申，要求下面禁止平摊税费、禁止采取强制措施……“八禁止”，甚至咬
牙切齿要处分违反“八禁止”的干部，然而要真正做到了“八禁止”，县乡就“死”了，
怎么办？
在这种情况下要实现财政任务谈何容易！要按上级领导讲的政策不能违背、任务必须完成
那是万万做不到的事。因此乡干部面临的是上压下顶的形势，是风箱中的老鼠两边受气。
这里有一个前面提到的非常敏感话题：强制性措施。这是个最受非议和抨击的措施。事实
上也是最容易伤害农民的感情，最容易激化矛盾，甚至引发恶性或群体性事件。然而它又
是当前条件下可选择的唯一的、最后的、有效的措施。或者说乡干部采取强制性措施是在
当前条件下维持基层政权组织运转不可缺少的重要手段，是我国社会转型时期基层政治中
的一个特征或现象。这种现象的产生和存在有着深刻的历史和现实的原因。
毋庸讳言，在当前农村工作主要是税费征收过程普遍采取了强制性措施（包括计生工作拆
房子）。那么乡干部为什么“明知山有虎，偏向虎山行？”99年10月在一次小型会议上，
一位乡党委书记坦言：采取强制性措施是“死”（出了事要挨处分），不采取强措施也是
“死”（收不到税费，完不成财税任务无法向上交帐，乡村组织也要停止运转），与其后
一种“死”（立即死），不如前一种“死”（如果不出事，还可以维持下去）。因此乡干
部采取强制性措施是迫于无奈，是“逼良为娼”，是自己往“火坑”里跳。对乡干部采取
强制性措施的做法，上面一些领导习惯指责为：工作作风简单粗暴，什么“通不通三分钟
，再不通龙卷风”、动辄扒粮牵猪。这其实是一种偏见和误解。乡干部在采取强制性措施
之前通常必须做大量艰苦细致的说服解释工作（尽管许多道理连乡干部自己都说服不了自
己），当这些措施仍解决不了问题，准备采取强制性措施时也还要充分分析、权衡把握好
“度”，选择好适当的方法，并且还要做好善后工作。通常是在一个地方选择1-2户有条
件而拒绝交纳税费的所谓“钉子户”“开刀”，以达到惩一儆百的目的，当然有时极少数
干部也确有做过火、做过头的现象。
应当看到乡干部的主流是好的，素质也比较高（多为大中专毕业生，在县乡两级各行业中
无疑县乡公务员是素质最高的），他们大多数来自农村，是农民的儿子，又长期在农村工
作与农民打交道，应当说乡干部最了解农民，最体恤农民的疾苦，与农民感情最深。从内
心讲他们最不愿做伤害农民感情的事。因此在采取强制性措施时他们心里其实十分矛盾和
痛苦，尤其是对一些贫困户采取强制措施时内心深处往往要承受巨大的良心谴责，承受犯
罪感的煎熬，内心在流泪，但为了大局还是要义无反顾地做下去。或者说乡干部很难做到
“忠孝两全”，既对上级组织负责又对我们的衣食父母负责。
乡干部在采取强制性措施时自己往往要承担很大的风险，包括政治风险与人身安全的风险
：农民逼急了可能动刀子拼命或喝农药自尽，实际上这种险情时常出现，只是防范工作做
得好，多数没有酿成恶性事件或群体性事件。尽管如此，这类事情还是时有发生，只是没
有到死人的地步。乡干部因此常被打伤致残。对受伤的乡干部来说只有自认倒霉，只有被
上级领导指责、被别人嘲弄，没有人同情，更没有人为他请功，弄不好还要受处分。乡干
部好可怜、可悲！
从采取强制性措施所承担的风险这点来说，乡干部的工作如履薄冰、如临深渊、如走钢丝
绳，稍有不慎即可能出事，因此乡干部采取强制性措施往往是提心吊胆，除非万不得已，
不会轻易采取这种措施,可以说如果乡干部没有强烈的责任感，没有自我牺牲的精神是不
会去为了工作、为了大局而个人甘冒政治与人身安危的风险去采取强制性措施的。对这些
某些上层领导并不理解，他们一面享受乡干部用强制措施收来的钱，一面却对乡干部横加
指责，对乡干部工资长期拖欠从不关心（提心吊胆收来的钱都交上去了，自己的工资却没
了着落）。这种态度是对乡干部存在价值的一种轻辱、一种漠视、一种不公正的待遇，乡
干部因此使有了被忽视、被出卖、被愚弄、被抛弃的感觉；因此便有了“上面”不要我们
，我们要农村这块“社稷”干什么？要“死”就让它“死”去吧！……种种不良心态！
当然，采取强制性措施对农民而言无论有多少堂而皇之的理由都是不合理不合法的，这种
做法实际上是侵犯农民人权最典型的表现，是对农民权益最粗暴的践踏（尤其是当这种税
费不合理而农民又确无力交纳的时候）。
所幸（所悲？）的是我们绝大多数农民太忠良，这种不合理的近乎掠夺性的税费征收方法
（包括扒粮牵猪等强制性措施）竟然能在农村大多数地方（经济欠发达地区）通行，而且
持续近七、八年之久，还没出大事，这是不可思议的，是我国农村一个奇特现象，但这决
不意味着这种做法可以无限期的存在下去。
3、创收工作
上面下达的财税任务完成了，领导的“帽子”保住了，教师的工资有了着落，下一步该考
虑自己饭碗的问题了。因为完成了任务，并不等于工资就有了、办公费也有了，原因一是
县里缺口大，该拨的钱不拨给你；二是“空转”完成任务本身就是用工资抵任务，此外乡
里还要办公经费、干部职工福利、招待费、小车费等每年大约需20－30万元。这些钱只有
靠乡里自己解决。解决的办法前面已经讲过，其中重要的一个方面就是创收。因此，创收
又成了乡干部一项非常重要的、关系着自身切身利益的工作。创收问题解决得不好，工资
还是没有，政府还是运转困难。乡里做法是把乡干部分成若干组或片，规定创收范围，下
达创收任务，并且必须与个人利益挂钩。创收的途径主要就是两个方面：收费和罚款。为
多创收，巧立名目、多罚滥罚的现象必然存在，但应当说绝大部分收费、罚款都有法律政
策的依据，当然客观上必然加重农民负担。
4.其他工作
除以上3项工作外，乡政府还有许多工作，概括来讲还有三个方面的工作。第一是各系统
（或称口子）的工作。由分管领导主抓，其他人配合，如组织、农林水、教育、卫生、政
法……等。第二是阶段性中心工作。如村委会换届、“双基”检查、收枪治暴、人口普查
、安全检查、防汛抗旱等。第三是包村工作。乡政府每1－2名干部包一个村，村里所有的
工作都必须去管，如财税、农业、计生等，协助村里完成乡里下达的各项任务，还有做好
山林纠纷、民间纠纷的调处等工作。
㈢、乡干部
“乡干部”在过去曾是个很动听的称呼，很“吃香”的职业。然而当历史的车轮驶入二十
世纪九十年代，当我国经济体制由计划经济转向市场经济，乡干部头上的光环便逐渐失去
了光泽，乡干部“吃香”的时代已一去不复返，成为过去的历史。乡干部的地位、价值、
待遇跌至历史的最低点，乡干部已不再是人们羡慕向往的职业了（看看各级领导干部的子
女的就业单位就可以知道当今什么行业吃香）。一个大学毕业在乡政府工作20年并担任副
科级职务的干部，其工资也就是500来块，其他奖金福利基本没有，这点工资现在都拿不
到，要拿到还得靠自己去创收。15号领工资的概念对乡干部来说前十年就没有了，以前到
年终一般还能兑现全年工资，现在拖个大半年、一年很正常，拖个一年半、两年也不稀奇
，而且这些被拖欠的工资十有八九就是作了贡献了（换了届新官不理旧事）。一些乡干部
因工资不能兑现真的出现揭不开锅的时候，尤其是一些单职工的家庭。工资没得发可乡干
部的负担还不轻：⑴赞助捐款：下岗职工基金、建党校、建桥梁等；⑵各种基金：如赣东
南开发、防洪、公费医疗等；⑶集资：如集资办企业，集资搞农业开发项目等。95年副科
干部集资3500元办企业，这些钱不少已打了水漂；⑷工作风险金：如财政收入、招商引资
风险金等；⑸开会、学习、培训、考察费长期报销不了；⑹垫付本口子上面指令要完成的
报刊杂志款、资料费、牌子款等，下面收不到只有自己垫；⑺垫钱完成财政任务：有的乡
财税任务完不成就叫乡干部先垫着……。类似还有一些。
然而在同一县、同一乡的银行、国税、人武、邮电等垂直管理单位，次一点的公、检、法
、司等司法部门工作的干部职工，他们的待遇与乡干部比可谓有天壤之别，他们工作条件
好，社会地位高，工作压力小，工资待遇高，仅工资平均每月就有千元多元，有的一年还
有奖金1万多元，其他福利还很好，如发服装、食品、公费旅游等。这种行业之间待遇的
差别是很不公平的。在垂直管理单位工作的公职人员凭什么获得那么高的待遇？是他们工
作特努力抑或智商特高创造更多的财富？作出了更大的贡献？不是，他们只是靠政策多吃
“皇粮”，是享共产党的福或是靠政策垄断公共资源的经营权而获取暴利。这种分配不公
的现象必然造成人们心理的不平衡，从而引发社会问题。
如此，乡干部工作条件艰苦，农村工作又难做，还要担风险，工资没保障，还要倒垫（贴
）钱。乡干部也是上有老下有小，没钱如何生存？乡干部特殊的身份又不能用上访的方式
求得问题的解决，于是只有消极怠工或卷铺盖走人。事实上，许多年青人早已出去打工或
搞第二职业，留下中年人还在煎熬中等待观望。
由于上述原因，这些年一到换届，乡里副科以上班子成员绝大部分100％都希望进城工作
，甚至多数表示没有职务也要进城。可这几年许多大中专毕业生只要有点关系，便能比较
容易地分配到县直单位，然在乡镇工作一、二十年的副科级干部不要职务回县城当一般干
部却非常困难，乡里其他一般干部就更不用说了。
说乡镇条件艰苦，乡干部工作辛苦，并不等于说所有的乡干部都是满负荷或超负荷工作；
并不等于说乡政府工作效率很高。在乡政府内部，苦乐不均、人浮于事的现象也相当严重
，政府工作中应付上面各种检查的虚功太多、实功太少，相当一部分干部，除了一年搞几
次突击性的工作，就几乎没有多少工作可做。还有个“双休日”问题。现在乡干部尤其是
班子成员绝大部分家住县城，一般都是星期一赶到乡里上班，星期五回城休息，一个星期
在乡里只有3天完整的时间，中途再有个接待上级来人、开会、下雨什么的就基本没有多
少时间下乡做实际工作了。也许这样对减少乡干部扰民是件好事。
㈣.村级工作
村级组织（村党支部、村委会）是基层政权的重要组成部分，是整个“大厦”的基石。村
组织上联党政组织下联村民，是联系政府与村民的纽带，党和政府的方针政策靠村组织宣
传贯彻落实下去；财政税收、乡统村提主要靠村组织组织征收上来；村民的生产、生活秩
序靠村组织维持；农村公共设施、公益事业靠村组织组织建设……。因此，村级组织的存
在和运行质量，直接影响到基层政权的稳定，影响到农村的稳定和发展，进而影响到整个
国家的稳定和发展。
村级组织是个什么性质的组织呢？《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会
是村民自治组织，村民委员会在村党支部指导下开展工作，但从其实质的职能作用看，它
既不是政府组织，也不是村民自治组织，而是乡政府的延伸物、附属物或派出机构。村委
会成员直选只是在现行党管干部制度之外增加了一条村民进入村级权力（管理）中心的渠
道，并不能改变其原来的属性。村级组织的“游戏规则”（运作机制）仍然由乡政府制订
和控制，村委会只能在这些规则内活动（如村干部工资必须由乡政府审定便是最典型的体
现），乡政府仍然可以随意撤换民选村长，只是方式有所改变，当然在极少数地方这种做
法会遭遇群众抵制。村党支部书记和村委会主任的关系是一、二把手的关系、相互制约的
关系。因此，村委会成员直选并没有从根本上改变基层政权的结构，村民自治、民主管理
、民主监督仍然路途遥远。也因此大多数群众对村委会直选缺乏应有的热情（其原因之一
是在高度行政化的体制中，所有组织从某种意义上来说都只国家机器上的一个镙丝，它的
职能是规定“死”的，或者如演员演戏，他只能按脚本规定演出，因此，选谁做村长都一
样，有道是“条条蛇都会咬人”）。在多数地方村委会直选要流于形式要么成为宗派、家
族各种势力角逐村官“博奕场”。
当然，我们也应当清醒地看到，我国基层政治结构的这些特征或特点对在当前条件下（历
史与现实状况）维护基层政权稳定还是有重要作用的，但这决不意味着它是合理的、合乎
朝流的、可以长期保持不变。
由于村级组织的上述属性，决定其只能忠实于乡政府，只能对上负责，只能唯政府指令是
从，而在对村民负责、维护村民的合法权益等方面却很难发挥作用。这是农村诸多问题产
生的重要原因。
村级组织的主要职能作用是什么？从实际运作看，村级组织最大的职能是完成乡政府下达
的各项任务（这项职能占其整个职能作用的80％），这些任务包括物和非物的。从中央到
乡政府所有涉农的政策、任务最终都要落到村里，由村干部落实兑现，本村范围内所有的
人、财、物等各类资源都必须调动起来，为这一职能的实现（完成任务）服务，村级组织
管理成本的80％都消耗在为实现这一职能所进行的工作上。在乡政府下达的所有任务中又
以财税和乡统筹任务为最大的任务，又占了该项职能作用80％。第二个职能是维持本村村
民正常的生产、生活秩序，用国家法律政策和村规民约调整村民与集体、村民与村民之间
物和非物的各种关系，化解人民内部矛盾，保持农村稳定。第三个职能是兴办公益事业和
组织公共建设，如办教育、修公路、修水利等。第四个职能是指导服务农业生产。后三个
功能比较弱，仅占整个职能作用的20％。
现在村级组织运行状况如何？大概可以用两种类型概括：“全死”和“半死”的。在第一
章中已讲过村里为完成乡里财税任务和乡统筹，为了村里办些事业（主要是建学校），能
挖的潜力已挖得差不多了，能借的钱也都借了，村干部工资长期不能兑现，要村干部再垫
钱也很困难，并且这种税费体制还要存在下去，村里收支缺口越来越大，并且还将进一步
拉大。在这种情况下，潜力已经挖光的、债台不能再筑下去的村就“死”了，而尚有一些
潜力可挖的、收支缺口不是太大的村就处在“半死”状态，苟延残喘。
㈤.村干部
村干部作为村级组织的主体和村级所有工作的执行者，其状况如何至关重要。目前村干部
（主要是村书记、村委会主任）状况如何？用一句话概括就是：不堪重负！村干部承担的
工作量、承受的工作压力从某种程序上说比乡干部大，工作也更难做。乡里各部门、各系
统、各口子、七所八站所有的工作到了村里都要由村书记、村长两大头抓落实。诸多工作
中与钱有关的工作最难办，今天李书记来要杂志款，明天张书记来要牌子钱，后天王乡长
来要法律服务费；去县里参加学习班要交钱；民兵集训要交钱；到乡里开大一点的会要自
己掏钱办伙食；县里来检查请人应付要花钱；县里分来的种子苗木要贴钱；请人造林应付
检查要花钱……等等。当然最头痛、最难过关的还是财税和乡统筹任务。君不见，每当财
税过半和年终财税、乡统筹关门（全面完成任务）时，许多村干部被逼得像热锅上的蚂蚁
团团转，被逼得愁断肠。乡里一般限定交钱的时间，如果到时间不完成规定的任务，村书
记、村长便要被骂得狗血淋头，并以撤职相要挟，有时还要上门逼钱，实际上不少村干部
因此被赶下台（乡里出此下策也是没有办法的，而且有时还要软硬兼施，软的时候，乡主
要领导甚至要流泪乞求村里完成任务）。至于村干部采取的办法在第一章已讲过，其中重
要的一条就是村干部用自己的钱垫（说是垫，但进去了就不知猴年马月才能回来），不少
村书记、村长垫钱已超过万元，有的刚上任不到两个月就垫了几千元，干部因此戏称自己
是拿钱买官做。要知道在我们这里村干部并不富裕，有的还很贫穷，村干部又不是脱产干
部，家里还要种田搞经营。村干部的工资也就是每年两三千元，还不能兑现，因此要村干
部拿出很多钱也很困难，一些村干部是把子女在外面打工寄来的钱拿出来垫。尤其是财税
过半（每年6月底前完成当年一半的任务）很不合理，本来上半年农业大多数尚在投资阶
段，几乎没有税源，要完成任务就全部靠垫，而且只要你还要当村干部，你就不得不垫下
去，直到把你搞“死”，自己下台，然后换一个再逼、再垫、再搞“死”……。因此村干
部其实很可怜、很可悲，我们的社会在相当程度上其实是他们用瘦小的肩膀在扛着，只是
他们太渺小，人们没有意识到。
据《南方周末报》报道：某地有一位老村支书，他在位时年年带头完成乡里下达的各项任
务。因此，他所在的村党支部和他本人年年被评为先进党支部和优秀共产党员。然而在荣
誉的背后是多年来为完成任务四处借债留下的沉重债务。终于有一天他下台了，新上任的
村书记对他在位时经手借的债却不肯认账，于是债主仍找这位老支书讨债，最后这位老支
书被逼自杀，冤屈而死。
可以说这位老支书的悲惨遭遇，在经济欠发达的地区具有相当大的代表性，或者说是现在
条件下村干部处境的一个缩影，只是情况还没有严重到象那位书记自杀的地步。这位老支
书的下场象一面镜子，使许多在位的村干部感到心寒。
就在今天早上（发贴子的当天），笔者碰到以前包村蹲点过的一个村书记，他前年下来了
。他告诉我他当了七、八年村干部，总共从家拿钱和以个人名义向信用社贷款一万二千多
元，另外还有三千多元以个人名义向他人借钱或赊东西，用于交乡里税费或用于村里开支
。同时，村里总共欠他历年工资近两万，两项累计三万多元。他下来了，那些债主追着他
要钱，可村里那有钱给他呀。他说他不指望拿回村里欠他的工资钱，只希望村里把他经手
借人家私人钱还了，可这个要求要实现都十分困难。他现在是求助无门、欲哭无泪，呼天
唤地无人理，老婆天天和他吵，埋怨他不该当村干部，怪他没本事。这种状况，如果是意
志薄弱一点的人以自杀求解脱、示抗议便不难理解了。他现在在县城一家小厂做点事糊口
渡日。他还告诉我他那个村去年当了一年村长的张某被选下来了，也以个人名义向别人借
存折做抵压向信用社贷款七千元垫税……。
财政体制不变，年年这样逼，总有支撑不下去而趴下的时候，事实上现在不少村已经差不
多趴下了。因此这种用行政权力高压的办法保证财税任务实现的格局、机制面临着瓦解。
完不成任务的村会越来越多，村里“死”了，乡里也活不到哪里去，再接下去就是县里。
在这样恶劣的环境下为什么还有人留在村干部的岗位上呢？一是“官本位”思想作怪。当
村干部毕竟有一点社会地位，与政府部门打交道的机会也多点，办点事做点生意方便一些
，工资拿不到挂在帐上抵自家“包干费”也好，垫出的钱也可想办法慢慢弄回来，有机会
还能混水摸鱼发点不义之财；二是陷进去拔不出来，或者说句难听的话是“上了贼船下不
来”。已经垫了那么多钱，不当村干部就更要不回来了。但事实上可能越陷越深，永无拔
出之日；三是一些没当过村干部的人不知深浅，想尝尝味道；四是有的乡采取高薪、重赏
、重罚的办法激励村干部：如东溪乡对村书记、村长的工资是这样规定的：全年工资2400
元，其中基础工资700元，奖励工资1700元（按目标管理责任状考评）。该乡规定：财税
任务实行一票否决，完不成财税任务只能拿700元基础工资，全面完成各项任务则可拿全
额工资，另加120元奖金。获得综合奖的村一、二、三名，单位可得奖金分别为400元、30
0元、200元；另外村正职每人奖励工资分别增加600元、400元、200元。去年该乡还用拨
付专项资金办法调动村里完税费任务的积极性，先交多拨，后交少拨。五是有些村还有一
些潜力可挖，还能维持几年；六是为了争面子，别人完成任务我为什么完不成？
也有一些所谓明智的村干部有机会拿到一些钱或为避免再陷下去便自动辞职。这些年有不
少的村干部不辞而别到外地打工。有的出于某些原因外出时不移交公章、不移交账目便一
走了之，并且六、七年不回来，导致新上任村干部难以正常开展工作。
现在在农村入团、入党、当村干部已不是农民尤其是青年农民所向往的事情。大凡有一定
本领的青年农民早已外出打工或经商办企业。因此现在要选出素质好的人来当村干部十分
困难，好的没有只有退而求次或者派乡干部去挂职，如此必然影响村级工作。再说现在选
拔村干部的条件也改变了，乡里看中的是他的家底子厚不厚，日后是否有钱垫或者看他是
否有魄力收到农民的税费，或者能不能从其他方面搞到钱。如一些做生意办企业的人，一
些打工致富的人，一些家族势力大的人，一些在社会上有影响的人，往往成为首要人选。
由于上述原因以及村委会三年换届，现在村干部变动很频繁，有时往往一句话就可能把一
个村干部给免职。村干变动过快不利于村干部的稳定，不利于调动村干部的工作积极性，
并促使村干部产生竭泽而渔的短期行为，最终不利于农村工作。
二、法律与政策
改革开放以来，国家为尽快建立起市场经济的法律框架，加快了立法步伐，到目前已制订
了千余条法律法规，还有一系列的政策。然而当我们在为这些法律政策的颁布，为这些法
律政策的积极作用而欢欣鼓舞的时候，我们似乎忘记或忽视了法律政策另一方面：消极、
负面的作用；忘记或忽视了一些法律政策的实施效果可能走向立法精神的反面；忘记或忽
视了一些法律政策在某些地方、某些时候可能变成经济发展的桎梏和羁绊。
从某个角度看，每一部涉农法律的出台都是给农民头上加了一层“紧箍咒”；都是要管束
农民；都是给一些执法部门提供了一种向农民收钱罚款的工具；都意味着对农民利益进行
一次或多次或大或小的侵占。政策亦如此。从法律的这些消极作用看，我们或许应当庆幸
执法部门“执法不严”，否则农村经济可能搞得更糟，监狱也早就关人不下，这或许可以
说是我们法治的悲哀！
一部《森林法》带来的不是祖国山川的更加秀美，不是林业为国民经济可持续发展提供环
境和资源的保障，而是生态环境的日益恶化，森林资源的日益枯竭，是林业规费高得使林
农砍树连工资都赚不到。
一部《土地管理法》，耕地依然那样占，房屋还是那样建，可收费却增长了100-400倍。
一部《城市建设规划法》，使农民在山塞上盖个简易木屋也要交几百元“城市规划费”。
一部《母婴保健法》，孩子还是那样生、那样养，可凭什么就来了每胎146元的母婴保健
费不交你休想上户口！
一部《食品卫生法》，人还是那些人，食品也还是那样做，水还是一方的水，可一个小作
坊每年也要交三、五百所谓的化验费、体检费（只收费，不见化验、体检）。
一部《义务教育法》，学生还是那样读书，老师也还是那样教书，可学杂费却翻了几番，
使山区中学学生辍学率达到40-50％。
一部《水法》，使农民靠天吃饭的“望天田”每亩每年也要交13公斤稻谷当水费。
一部《消防法》，使农民建房又要交几百元的消防费。
一部《民事诉讼法》，使农民打个鸡官司也要花几百元的诉讼费。
一部《计生条例》，使有钱人生二胎四胎无妨，无钱人稍有违规就要罚款数千元，甚至破
产流亡。
还有经常开展的各种清理整顿，都是要老百姓破财出钱（如今年安全问题凸现，居民钢瓶
要强迫检验，可检验费每个要34元）。
……
法律啊法律，你哪里是姓“法”，你分明是姓“钱”！那一条条的法律犹如套在农民脖子
上一条条绳索，随时可能把你吊死；犹如一条条的蚂蟥，贴在农民的腿上吸血，有的已经
吸到了大腿根了，农民的腿因此干瘪了，而蚂蟥吸足血后滚落下去……。一担谷子包含农
民多少辛劳，才卖三十几元，有的农田离村庄远，把一担谷挑回家的工资也要10多元，一
条法律要要了农民多少担谷子……。
君不见在法律的前面更多的是面如菜色的农民，是低矮破旧的木瓦房，而在法律的背后更
多的是执法部门富丽堂皇的楼宇、豪华气派的小车，是满街涌动的大沿帽，是腰粗背宽、
一天到晚脸如猴子屁股似的执法者！
一些法律政策除了给高额的收费、泛滥的罚款披上合法的外衣，使部门小集团的利益通过
国家授权或司法部门的强制力而得到实现外，看不出还有其他什么功能。
我们的法律更多的是保护国家的利益、部门的利益（公权），而较少保护个人的利益，尤
其是老百姓的利益、弱势群体的利益（私权）。
我们的法律政策的制订采纳的更多的是政府行政主管部门的意见、上层的意见、专家的意
见，考虑的也多是部门的权威、部门的利益（在部门利益中又是优先考虑部门中上层的利
益），而较少采纳下层的意见、老百姓的意见，基层的利益也往往被排斥或忽视。
在这里笔者想着重就对“三农”影响较大的林业问题、投资问题、粮食问题作一简单分析
。
㈠.林业政策问题
改革开放二十年，由于经济发展，市场对林产品需求量增大和农民增收渠道少，过分倚重
采伐林木以及林业生产中重砍轻造、光砍不造、过度砍伐等掠夺性采伐方式等因素，致使
森林资源蓄积量呈不断下降的趋势，尤其是天然阔叶林被大量采伐又很少再造新林致使蓄
积量急剧下降，许多地方几乎枯竭。在林区，相当一部分山因过度采伐而沦为稀疏林、残
次林，甚至荒山。林木消耗的渠道有两个：一个是正常的渠道即国家计划采伐。由于林木
采伐量与当地财政收入和林业主管部门及森工企业的利益休戚相关，因此每年国家下达林
木采伐计划数额都比较大，本身已超过森林生长量；另一个渠道是盗伐、乱砍滥伐、木材
走私，其数量大致等同于同期国家计划采伐限额。这里说一个非常严重或者说最严重的毁
林现象：判山放香菇（这是一种古老的香菇种植方法）。由于阔叶林几乎都是天然林，有
的还是原始林，采伐可不计成本。因此，一些村组往往为几百或一、两千元的山价，便把
一座甚至几座山几百上千亩大片阔叶林判给个人放香菇。尤其是93－97年，香菇价格大幅
上扬，刺激了大批各种人员纷纷涌进深山老林，安营扎寨，大规模砍伐阔叶林放香菇。那
几年，我市河丰、西城两县（那里农民擅长种这种香菇）每年都有几百上千名农民在秋冬
季到周边县乡判山放香菇。一人一把锯或斧头一天可伐倒20－50棵树，几百上千人一天、
一个月要伐倒多少棵树？可想而知其数目是触目惊心的。然而这种严重的毁林方式竟能得
到林业部门的批准（用所谓的培植用材指标）！由于放香菇山场多在深山、人迹罕见，且
所伐林木又遍布满山，难以掌握其数量，因此一些判山放香菇的人往往批几个立方、十几
个立方或者隐瞒不批，而几十方、上百方、上千方地大肆砍伐。林业部门查获也往往罚点
款了事。据估算，十年间我市至少有100万立方的阔叶林被砍伐放香菇，阔叶林被大量采
伐，其损失是难以估量的，如果那些被砍伐的山场要恢复到砍伐前的植被状态需要50－10
0年。以牺牲宝贵的不可替代的资源为代价，换取餐桌上可有可无的菜肴（其实很早以前
人们就发明了用农林产品下脚料种香菇，只是品质稍差），不知是什么经济学原理，而且
这个原理在我国还被广泛采用。其实这是一种犯罪行为，是人对大自然的犯罪，是今人对
后代的犯罪。
森林被破坏，生态环境随之恶化。我们感受到的不是北方的沙尘暴、沙漠化，而是山区泉
水越来越少，受旱的农田和由旱而荒的农田越来越多，山林中的野生动物越来越少，水土
流失、泥石流灾害越来越多……。98年洪灾，最重要的原因是森林植被破坏，是大自然对
人类的惩罚。
应当说党和国家对林业是高度重视的、采取了一系列重大措施，如“山上再造工程”、“
高效林果带工程”、“跨世纪绿色工程”等等。地方各级政府也把林业作为一项重要的工
作来抓，每年都要搞几次林业大会战。国家和地方政府、村集体投入了大量了资金用于林
业生产。但林业始终没有摆脱困境，始终没有走出“造林—―荒芜—―造林”的怪圈。年
年造林不见林、造林山地变成“练兵场”等劳民伤财的现象屡见不鲜。按官方统计数字，
我们的林早已造到太平洋、造到月球上去了。
当然我们也有比较成功的造林：七十年代末用行政措施、平调劳力的办法营造了一批经济
林；八十年代初、中期国家贷款扶持的专业户造林和集体造林；八十年代初、中期的国有
林场造林；八十年代末至九十年代初期的世界银行贷款扶持造林。后四类主要是杉木林，
还有部分松木林。这几个时期所营造的几种类型的用材林，近几年都进入采伐期，它是目
前市场上供应木材的主要来源，或者说是这几个时期的几类造林弥补或确保了在天然林蓄
积量大幅下降后国家建设对木材的需要，同时也为地方财政、农村集体、农民个人增收，
为森工企业的生存，为林业主管部门提供经费等方面作出了贡献。目前这几类用材林由于
过度采伐，其蓄积量也在急剧下降。而其他各种类型的造林，基本上没有取得什么成效。
我们应当看到，上述这几类成功的造林实质上都是国家或银行出钱造的林，而不是按市场
机制靠调动农民的造林积极性、由农民自己投资造的林。因此这些类型的造林，不可能长
期坚持下去，也不可能包容所有的山地造林，解决林业问题还需另有良策。
林业方面投资浪费是惊人的。一个是国家专项造林资金的浪费。一些单位和个人申请造林
项目，其动机并非真正想造林，而是想套取资金，然后挪作它用；另一个是林业部门本身
的浪费。前几个月中央电视台“焦点访谈”节目以“帐上树苗”为题报道了大兴安岭大火
后国家拨款造林报假数字，将树苗丢弃的事。其实这种现象在全国太普遍了，只是人们太
习以为常、太熟视无睹、太麻木不仁。我们这里许多地方大概10多年来年年都是将用收取
林农“育林基金”培育出的大量树苗或丢掉或放火烧掉，只有很少一部分树苗栽到山上。
全国每年要丢掉、烧掉多少树苗，浪费多少钱财？想必肯定是个天文数字。严格来说这也
是一种犯罪行为。当然丢掉、烧掉的树苗是不可能生长了，但它肯定要永远地“长”在林
业部门的账面上，因此便有了我们把森林造到太平洋、造到月球上去的笑话。
那么问题的根源在哪里呢？
先说说82年的林业“三定”工作。在林业生产中最重要的要素是山林权属和林业生产责任
制，而构架现行林业生产中这些要素的是20年前推行的林业“三定”工作。1982年党中央
在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到
林业上，使林业生产也能取得同样的效果。于是党中央决定在全国开展以稳定山林权属、
落实林业生产责任制（简称林业“三定”）为内容的林业改革工作。这项工作的主要内容
是：重新确定山林所有权、经营权，在此基础上落实林业生产责任制，主要是划分“自留
山”、“责任山”。“责任山”承包期至少五十年不变。
由于这项政策本身的一些缺陷和操作过程的偏差以及后来相关政策没有兑现，使得这一政
策在林业生产中产生了一系列问题，并在相当程度上制约了林业生产，进而影响了农村经
济的发展和农村的稳定。当时存在的问题是：⑴混淆了“两山”界限；⑵在山林权属登记
过程中，错登、漏登、重登、界址不清现象比较严重，为日后山林纠纷埋下了祸根；⑶过
分强调平均，什么山都来个三一三一一，山分得过散，每块面积过小，给日后管理、造林
带来不便。以后出现的问题：⑴造成资源占有不均：一是外迁户、农转非户、死亡绝户“
两山”没收回再分给新增户；二是分山时家庭成员中男孩较多，日后成家，人口增加，由
一家变成几家、多的六、七家；分山时家庭成员中女孩较多，日后出嫁，人口减少而“两
山”未调动；三是集体机动山以后没兑现分给新增户。由于对资源占有的不均造成多山户
与少山户之间的矛盾冲突；⑵对责任山中规定的“四定”、“四不变”、“五不准”大多
数没有落实兑现，山分到户就再也没人管了，致使村级经济失去了来源，使税费征收陷入
困境。如能将这方面的政策兑现归位，不失为解决当前农村税费征收难题的一条良策。由
于上述原因加上其他一些因素，二十年来林农除毛竹保存较好并有一些发展外，其他用材
林几乎都是只砍不管也不造，致使承包前山上所有的天然林基本上被砍光，有林山变成了
残次林或荒山。因此林业“三定”工作作为国家在林业方面的一项重大政策，在实践中没
有达到预期的目的，这项政策从总体上讲是失败的。然而对于林业“三定”这么一项重大
政策在实施过程中存在的问题，20年来竟然无人问津，人们似乎把它给忘记了。没有人对
这项政策在执行过程中出现的问题认真地分析研究并提出解决的办法，没有人对这项政策
进行全面的检讨，然后进行调整与完善。这真是不可思议的事。
再说林业规费问题。用材林的采伐销售必须办理10多道手续，交纳10多种税费（主要是林
业规费），税费总额占了木材最终市场价值的50％，而最终市场价又是木材产地价的2-4
倍。举例说明：目前杉间材（直径8-10cm）最终市场价每立方500元左右，而林农到手的
只有150元左右。在这150元钱中光砍伐工资就需80-120元左右，实际纯收入只有30-70元
左右。一棵杉木从栽种到采伐需15-20年，其中的管理成本不会很低，而每方杉木需20-30
棵杉树，也就是说用15-20年的时间栽种20-30棵杉树获利只有30-70元，可见其效益低下
。
由此可见问题的根本原因在于《森林法》及相关的林业政策使林产品变成了特殊的商品，
它特殊在哪？请看那一份份林木采伐销售审批的表证；那一张张林业规费收据；那公路上
一道道红白相隔的栏杆；那生产、销售环节无处不在的戴大沿帽的森林警察、林业执法人
员……便能略知一、二。林农不能自由采伐、出售属于自己的林产品；林农必须将林产品
收入的80-90％交给林业管理等部门，如此低下的投入产出率还有谁会有造林的积极性？
在市场经济条件下木材作为农村分布广泛的、大宗的、由千家万户生产的林产品，不能成
为一般意思上的商品，林农在林业上的投入和劳动得不到合理的补偿和回报（或者说其回
报率远低于社会的平均利润），这个产业会充满生机和活力那是不可思议的。一项背离市
场法则的产业在当今走向衰败似乎是必然的结局。换句话说，如果不还林产品一般商品的
本来面目，林业休想发展。
其实林业问题全国政协主席李瑞环同志曾有过精辟的见解。前年在全国政协闭幕会上李瑞
环主席特别关注林业问题，提出要运用利益机制（大意）来搞好植树造林。他的观点一针
见血、切中要害，只可惜他的讲话精神没有得到很好的贯彻落实。
山地是我县，也是我省、我国最大的土地资源，其面积占了土地总面积的80％，因此开发
利用好这一资源，使最大的资源优势变成最大的经济优势，意义重大。如果这一转变得以
实现将产生不可估量的社会与经济效益。希望国家按照市场经济的要求调整林业政策，不
要让山川沉睡下去，不要让山地这一宝贵的资源白白浪费。
(在此我还想说说退耕还林问题。这项政策在西部情况怎样我不得而知，但在我们中部却
是存一些比较严重的问题:(1)在我国南部丘陵山区，地貌特征是："八山半水一分田，半
分道路和庄园"。那么占土地面积80％山地情况如何呢？过去祖宗留下的郁郁葱葱山林怎
奈几十年过度的、揭泽而渔式的采伐，早已成了荒芜一片。国家、集体投入巨额资金营造
的人工林要么因只造不管没有成林，要么同样被砍的差不多了。那多适宜造林的荒山资源
浪费在那里不造林，现在却要毁良田造林，这是应用什么政治经济学原理？（2）、现在
的农田都是农民祖祖辈辈开山填河造的田，并且经历几十上百年世世代代精耕细作慢慢改
良过来的。现在却要反其道而行之，将良田变回到几百年前的山林，看了定人痛心。而且
是大规模的、好田坏田一起退。可以肯定一旦以后种粮效益提升或者由于种种不可予测因
素造成农村缺粮或国家停止对退耕地补粮必然会出现毁林返田现象。如此国家投入的上千
亿元的资金岂不打了水漂？（三）、土地是农民的命根子，一个村、一个组的农田是本村
组所有农民的祖先世代开垦并改良过来的，它凝聚了几代农民心血和汗水，是大家共同的
财富，理应大家共享。现在搞退耕还林，办法之一是由个人承包本村本组几百上千亩农田
造林，并且造林后农田就永远归承包人所有，成为某一个或几个人的财富，这是很不公平
的。待日后土地增值，必然引发本村组其他村民的不满，进而引发矛盾纠纷，形成 新 的
社 会问 题。（4）、退耕还林造林质量低下。去冬退耕田所栽的树苗成活率平均不会超
过20％。造成这一现象的原因有：a、退耕还林工作仍是用行政手段的办法，层层下达任
务，许多农民并没有真正造好林的积极性，接受任务要么是压的要么是冲着国家的补助粮
。因此只求马马虎虎应付检查完事，等上面一阵风过去了、国家补助粮到手了就再也没人
把它当回事了。当然个人承包造林情况会好些。b、许多农民对乡里宣传的中央政策将信
将疑，担心政策不兑现或初一、十五不一样，有的担心上面来的钱会被县乡层层克扣，到
不了农民手中。因此，农民思想不通，光靠上面用行政手段压，肯定不会有好效果。c、
树苗质量差。d、许多退耕农田多在村庄周围，家禽家畜为害严重。e、很多退耕农田是烂
泥田或含水量较高的田块或有其他特殊情况的田块，不适合栽树或不适合栽某些特定树种
，但为了完成任务过关领粮或县里所供苗木品种有限，只有退而求次或只求耕耘不求收获
。（5）、我们把大量农田退耕还林，难道我们能够确信我国永远都不会缺粮？能够确信
在减少粮田几亿亩的情况下仍然能够满足日益增长的人口对粮食消费的需求？更何况我国
是"靠天吃饭"的农业，而且自然灾害频繁发生。（6）、其实退耕还林很大的一个好处就
是县乡通过拨付国家补助粮可以从中扣缴退耕农户大量乡里分摊的税费款，这可使县乡财
政在"四面楚歌"的窘困中又横生出一条生路来。再者上面多少能截留点粮款，这应该是在
所难免、情理之中。这也是下面千方百计争取上面各种项目和资金最重要的原因之一。其
实，要解决林业问题、生态问题还是前面说过的，根本办法是适应市场经济发展的需要而
非继续沿用过去计划经济时代的一套办法，还林业产品普通商品的本来面目。）--------
-此段为发贴时所加。
（二）、投资政策问题。
作为贫困地区的干部总感到我们的国家很穷，人口众多且生之者寡、食之者众，农业生产
方式落后，现代产业不发达，尤其是经济欠发达地区更穷。但我们从媒体传递的信息所得
出的印象却是我们的国家很富有！你看电视中时不时报导这个工程、那个计划，这个集团
、那个公司动辄投资上亿、几十亿，甚至百亿千亿元，每当读到这些天文数字心头总是百
思不得其解：国家哪来那么多钱？既然国家有那么多钱为什么还要下面横征暴敛？为什么
要把基层、把农民往“死”路上逼？为什么不少向下面要点或多给点给下面？据媒体报道
北京为迎接建国五十周年庆典，市政改造花了2000多亿，这是个什么概念的数字？――按
全国人口平均分配每人可得近200元，200元又是什么概念的数字？是欠发达地区相当一部
分农民一年的人均现金收入，有不少农民还达不到这个收入水平，可以设想2000亿可以改
造多少栋学校危房，可以让多少流生返校，可以挽救多少因贫困而无法医治的生命，可以
解决多少贫困地区干部教师的工资……。然而2000亿仅仅是为北京化装美容！也许北京作
为首都化装美容是必要的，但还有许多类似的巨额投资却未必都是非常必要的。
我们的国家很穷，钱来得不容易，用钱的地方太多，因此必须十分珍惜、用好手中的钱才
是。但事实并非完全如此，这些年，国家在加强农业基础地位，促进农业发展的指导思想
下加大了对农业的投入力度并设立了多项国家专项资金，如农业林业开发、扶贫攻坚、老
区建设等，同时各级政府、银行也加大了对农业的投入。我县近十年获得国家各类投资农
业的资金超过亿元。但我们这些投资是否都产生了预期的、最大的效益呢?没有人认真算
过这个投入产出的经济帐。应当说投资基础设施建设、投资教育硬件建设的项目发挥了比
较好的效益，而投资其他项目的效益则要打一个大大的问号！原因何在？一是许多单位或
个人申请国家投资项目的真正动机并非真的想搞成某个项目，而是把它作为创收、致富的
手段。以致社会上把通过争取国家项目资金弄钱看成是一种最佳的致富模式，因为这种致
富模式投入产出率最高，并且速度最快、风险最小。老百姓直言这种模式实质是：骗共产
党的钱。这个道理现在可谓家喻户晓、人人明白。君不见一些单位或个人本来穷得叮当响
，可项目一到手，便如换了个单位、换了个人：手机配上了，小车随后到，酒楼当成家，
洋房马上盖，时不时还要闯“九州”、游世界……。如此巨大的诱惑力使许多人趋之若鹜
。于是争项目成了一些单位和个人压倒一切的或唯一的工作，为此不惜调动一切“关系”
因素，甚至不择手段，不顾代价。一些领导在大会上也公开宣扬办企业不如跑项目，并鼓
励用钱铺路跑项目，这是正常的吗？二是国家项目资金通过明的暗的层层剥皮，到了申报
者手中已是大打折扣；三是花国家钱不心痛，明拿暗贪，挥霍浪费，最后项目跨了，但大
家各得其所，皆大欢喜，谁也不用对项目失败负责。许多用财政担保的有偿资金到期无人
还债（借国家钱从来就没有打算还款的意识），结果上面扣下级政府或单位的正常经费，
使这些政府和单位苦不堪言。
其实进入市场经济时代，农业的发展除了基础建设需要国家投资外，其他种植、养殖业、
小型企业等具体项目并不需国家投资（尤其是无偿资金），这些产业需要的是政策、环境
、市场。钱振兴不了农业（当然不是指整个农业，而是指具体的农业项目），现在农产品
几乎全部供过于求，民间资金也有的是，国家没有必要投这方面钱，也没有必要担这个风
险。
农业开发大概是国家在农业上投资最大的项目，历时10多年，由中央和地方共同投资，各
级政府为此成立了专门的机构。如此浩大的工程到底取得了多少的成效呢？官方的结论当
然是取得了举世瞩目的成绩，但实际效果却使人难以苟同，或许可以说这是个难以找到谜
底的谜（也没有人想解开这个谜）。我省的项目称“赣中南农业开发项目”，我县获中央
拨款大概5千多万元，投资项目包括农田水利、中低产田改造、乡镇企业、种植养殖业等
。如上述除一些基础设施建设项目外，其他项目有几个是成功的？君不见某乡号称投资53
万元（到位30多万）低改项目，就是在好好一大片农田中间开一条用石块浆砌的水沟而已
，既浪费了耕地还妨碍农民田间作业；某乡投资20多万元的园田化项目，就是把机耕道拉
直变成汽车道（田间要汽车道干啥？）；某场投资数十万的养牛蛙、养猪项目早已塘枯栏
空；某人获银行180万元的贷款造林项目，鬼才会想信他真能把林造起来……；根据笔者
对三个乡农业开发项目的了解，在赣中南农业开发项目中的种植业、养殖业、乡镇企业、
中低产田改造等项目80％或没有效益或归于失败。其他的各类国家投资项目也差不多。
我们基层的同志常想：国家为什么那么傻，大把大把的票子往“水”里丢，多可惜！如果
能把这些钱用来多修些公路、多建些学校让大多数人受益该多好！或者多造些导弹、卫星
对付敌视我们的国家该多好！当然不是说农业不要投资，而是要改变投资领域、投资方式
、投资机制。
㈢、粮食政策问题
定位于关系国计民生的战略物资、特殊商品的粮食，历来为国家高度重视。为此国家投入
了大量的资金（我县粮食银行挂帐1个亿），并不断改革粮食购销体制。国家投了那么多
的钱，可农民并没有因此感受到国家的关怀，获得实实在在的利益，相反感受到的更多的
是限制、打压，是利益受损。从八十年代初到九十年代末长达10多年的时间里国家粮食购
销政策基本上没有多大的变化，这一政策的核心内容是对农民的粮食实行合同定购。讲合
同定购，实际上是国家下达给农民的粮食交售任务，这个任务不依农民粮食的丰歉多寡而
调整，你就是一颗粮食没有也要交定购任务。这个政策的另一核心内容是关闭粮食市场，
禁止个人经营粮食，所有粮食由国家粮食部门独家经营。由于市场经济的巨大生命力，尽
管国家不允许个人经营粮食，但仍有许多人铤而走险在暗地里做粮食生意。这样在粮食经
营领域就出现了两个市场、两种价格、两种竞争。在多数年份里官方制订购价格都低于市
场粮食价格。那么地方政府是如何具体落实国家粮食定购政策呢？先说说粮食定购任务“
橡皮球”问题：国家下达给地方的粮食定购任务数应当是不会有多大变化的，但到了地方
这个任务数却是不断变化的。当国家定购粮价低于市场价格（少的时候每百斤相差点10来
元，多的时候每百斤相差20多元），县乡村往往采取增加任务的办法赚取差价收入（内部
调剂，多收的定购粮转议价粮），并由乡村干部强迫农民交粮，不交粮就找差价款（多的
时候一户农户要找1-2百元的差价款）；当国家定购粮食价格高于市场价格，县乡村就采
取减少任务的办法同样可以赚取差价款（内部调剂，用议价粮转定购粮）。县乡村通过这
一增一减使按政策规定本来属于农民的钱归到自己的钱柜里，并且这个钱还不一定上账，
里面猫腻很大。这一增一减要赚取农民多少钱呢？多的时候大概每年村里有几千元、乡里
有几万元，县里有几十万、上百万元。再说农业税征收的问题：按政策规定农业税是以征
实为主（即交公粮），但在实际工作中却有两种征收办法，即征实和折金两种。当当年粮
价（政府定价）高于上年粮价就用征实的办法（同样的粮可多得钱）；当当年粮价低于上
年粮价就用折金的办法（按上年的粮数换算成现金额，然后直接收现金或按现金额换算成
当年的粮数，仍然收粮）。反正农民永远是吃亏的一方。对于那些以高于官方价格向农民
收粮的个体粮食经销者或农民把自已粮食运到外地去卖，检察（以偷漏税收名义）、工商
、粮食等部门全力封杀围剿。由于粮食市场关闭难以形成真正的市场价格，农民这些年到
底是受益还是受损难以判断，但银行上亿元（我县）粮食挂账农民应当没有从中得到多少
好处。这几年粮改农民也没有感到有多少好处，敞开收购做不到（一年一、二个月的收粮
时间），市场又关闭，农民平时要卖粮变现非常困难，还有压级压价拒收问题。更重要的
是关闭粮食市场必然窒息粮食生产的生机，使科技、市场要素难以介入到粮食生产中成为
引导农民调整粮食生产的有效信息。如农技部门打算与农民联合种植优质稻并由自己营销
，这就涉及粮食运销的问题，政策不允许单位或个人经营粮食。于是热心粮食开发的农业
科技人员、实业家没有了施展抱负的天地，粮食品质的优化也步履缓慢。
粮食问题的解决最终和林业问题一样，关键是要还粮食普通商品的本来面目，要放开粮食
市场。粮食经营风险不需要由国家一家承担，让一切有志于粮食开发的科技人员、实业家
都来投资粮食生产经营，让农民按市场提供的真实信息生产粮食。
三、干部作风
我们党有许多宝贵的东西。如：实事求是、群众路线、调查研究、理论联系实际等。这些
东西曾使我们党取得了社会主义革命和建设的伟大胜利。然而在新的历史条件下，在实际
的工作中，这些东西似乎离我们越来越远，越来越如天外之物、如象牙塔中的经典不可企
及。我们耳濡目染、我们所作所为不是和这些东西一脉相承，而是和这些东西同床异梦，
甚至走向她的反面。具体表现是：一些领导对农村中存在的大量问题不去调查研究，不去
探索解决的办法，而是一味地压任务、压担子；一些领导唯上唯书不愿越雷池半步，抱着
江山社稷非本人所有，今朝有酒今朝醉，过醉生梦死的生活；一些领导拿维护稳定做挡箭
牌，推卸责任，该管的不管，该处理的不处理；一些领导习惯以树假典型、报假数字、做
假文章，沽名钓誉，乐此不疲；一些领导在台上大讲减轻农民负担，下了台对眼前加重农
民负担的人和事却视而不见，充耳不闻，有的还自觉不自觉加入到加重农民负担的行列中
去……。在当今恐怕没有多少人真关心农村、关心农业、关心农民！有的人关心是在照本
宣科念文件，有的人关心是在作秀，有的人关心是怕出了事丢了自己的乌纱帽。现在也没
有多少人真正想为农民、在为农民解决实际问题，有权的人高高在上，体察不了民情，感
受不到农民的苦衷，因此就说不上“想农民之所想、急农民之所急”，基层干部了解农民
的苦衷，又没有什么权力为农民解决问题。这些形形色色非无产阶级的东西概括起来就是
教条主义、官僚主义和形式主义。
㈠教条主义
教条主义就是不分析事物的变化、发展，不研究事物矛盾的特殊性只是生搬硬套现成原则
、概念来处理问题。教条主义典型的表现就是唯上唯书，凡是上面讲的文件规定的坚决照
办，照搬照套，全然不顾这些针对全国、全省的原则规定是否符合当地实际，是否有利或
有碍当地经济的发展。他们忘记了党的政策是原则性与灵活性相统一的原则。这些人看起
来与中央与上级保持高度一致，实质上是与中央总的精神相背离，更是与“三个有利”、
“三个代表”的要求格格不入；看起来他们是对党和人民的利益负责，实际上是对自己的
乌纱帽负责，是逃避对党和人民的责任。这种教条主义的做法貌似正确，但危害很大，尤
其是在经济欠发达的内陆地区表现得尤为突出。
1、对法律条文照搬照套。在这里说一个种子方面的事：我县本来在杂交水稻制种方面具
有较大的优势和发展潜力。早在七十年代中期我县各级领导和广大农民技术员，大胆实践
，勇于创新，成功掌握了袁隆平教授发明的“三系”杂交水稻繁殖制种技术，使杂交水稻
在全县迅速推广，实现了我县粮食生产历史性的飞跃。在此后十多年时间里，广大农民技
术员带领农民自繁自制自销杂交稻种子，有的还与外地科技部门、公司联合搞基地，使我
县杂交水稻有一定的规模。由于我县独特的自然地理条件和农民娴熟的制种技术，我县生
产的种子产量高、质量好，“宜南种子”成了远近闻名的畅销种子。种子成为我县有特色
的拳头产品，制种成为许多农民致富的重要途径，全县因此涌现出许多制种专业村、专业
户。这一切都预示着我县种子业方兴未艾。然而89年《中华人民共和国种子管理条例》颁
发，此后县里以贯彻《条例》为由连续五、六年由县人民政府发布《通告》，严禁农民自
发生产、销售杂交水稻种子。在此后的10多年时间里，农业、法院、工商、种子公司等多
家单位对农民生产、销售杂交水稻种子进行了不遗余力的全方位封杀（铲除、没收、罚款
），使一些进行种子生产、经营的农户倾家荡产。结果我县一个极具潜力的种子行业这样
给活活掐死了（仅县种子公司搞了一点基地）。而县里保护的种子公司（垄断经营）也负
债累累濒临倒闭。而在同一时期，距我县不远的福建省建宁县却采取了与我县截然不同的
做法：全面放开，允许农民自产自售杂交水稻种子，县种子公司搞好技术服务，并提供一
切种子销售、运输过程中的合法手续。结果建宁发展成为全国闻名的种子大县，县种子公
司也通过服务和自身经营而发展壮大。我们一些地方领导就是这样一方面拼命到外地引进
项目，而且引一个失败一个，而对本县具有生命力、有优势的项目却不懂得好好培植发展
。
类似的情况还有许多，依法律政策条文对各行各业都有许多限制，还有经常开展的各种清
理整顿等。一些经济学者在总结温州经济发展的成功经验时坦言：温州经验概括起来就是
两个字“不管”。
2、对上面政策盲目遵从。91年我市进行了一次旨在解决机关人员过多、财政负担过重的
改革尝试――党政机关实行“三三制”。当时动作很大，干部热情很高，各单位纷纷制订
了实施方案，有的已经开始付诸行为。然而搞了不到半年，中央针对一些经济发达地区党
政机关、党政干部经商办企业过了头、出了问题的情况，作出了决定，严禁党政机关、党
政干部经商办企业，于是我们坚决遵从，结果刚刚露出新芽的“三三制”改革尝试便因此
夭折了。如果当时能够更多地领会中央决定的精神实质，留一些空间让“三三制”继续搞
下去，或许我们能唱出一些好戏，或许不会出现目前这么大的困难。又如被称为“第二次
土地改革”的土地延包工作，也不符合我们这里的实际。我们这里是81年分田到户的，当
时也没有规定承包土地的期限。在20多年的生产实践中农民充分发挥其首创精神，根据各
地不同情况以村民小组为单位，通过村民充分协商讨论的方法确定了多种形式的土地承包
方式和承包期限（有的三年、有的五年、有的十年），而且相安无事，农民也没有担心政
策变化（农民倒是希望政策变，不过其动机不是争田而是弃田）。可前几年中央决定进行
第二轮土地延包工作，并要求承包期30年不变，下面依葫芦画样，结果农村多年形成的土
地承包格局被打破，由此引发矛盾冲突，并为日后社会问题的产生埋下祸根（如灾后调田
问题等）。其实土地承包期30年不变是不可能的事，农民也没有这个要求，再如目前正在
进行的收枪治暴工作，中央的决定不会错，但各地有各地的实际情况。在山区野兽为害庄
稼的情况很严重，农民甚至要和野兽争夺粮食。因此在山区保留一定数量的鸟铳十分必要
，而且这样也看不出有多大的治安问题，农民使用鸟铳已有上千年的历史，可现在收枪治
暴一刀切，所有鸟铳统统收缴。
3、在一些重大问题上片面、机械理解上面精神。“稳定压倒一切”是中央提出的口号，
也是全国上下形成的共识。但到底如何做好稳定工作却有两种截然不同的态度:执积极稳
定观的人认为维护稳定必须勇敢地承担起稳定和发展的责任，致力于矛盾问题的解决，而
不是逃避责任，回避矛盾，掩盖问题。在解决问题的办法上不是囿于现行法律政策条文的
窠臼，而是大胆地、创造性地采取一切行之有效的措施，使问题获得解决，最终达到维护
稳定、促进发展的目的。尽管这样做可能带来一些风险。执消极稳定观的人则与此相反，
这类人以怕激化矛盾为由，对存在的矛盾问题，能拖则拖，能捂则捂，能躲则躲，实在拖
不下去了就作无原则的处理，生怕处理不好惹来麻烦，甚至丢了乌纱帽。但这样做可能使
问题更复杂、更严重，解决起来也更困难，甚至造成不可挽回的重大损失。在实际工作中
执消极稳定观的干部很多。这里说一个关于干警不得参与非警务活动，关于法院不得受理
农村计生、税费收缴案件的事。笔者想如果我们的党政领导、司法部门的领导能够顾全大
局，能够设身处地地为基层着想，甚至想一想自己的工资是怎样来的，服装是怎样来的，
能够承担一点责任的话，是能够在不违背法律政策精神（不是条文）的前提下为农村诸多
问题的解决助一臂之力的。像法院可在每个乡选择受理1－2个有代表性的拒交合理税费的
案件，惩一儆百，帮助基层打开税费征收的窘困局面。
㈡官僚主义
官僚主义就是脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，只知道发号施令而不进行调查研究
的工作作风和领导作风。官僚主义有多种表现：
1、不顾实际下达高指标。高指标广泛存在于各个领域，如党、团、妇、民兵等组织机构
的升级达标指标、报刊杂志征订指标、财税收入指标、乡镇企业产值利润指标、农业种植
计划指标、新技术及配套物资派购指标、扫盲指标等。高指标再通过行政手段迫使下级无
条件完成。
2、主观臆断作决策。不作深入的调查研究进行民主科学的决策，而是凭想象、凭热情、
想当然作决策。如前几年栽油菜，本来我县20多年前政府就号召农民栽油菜，但终因各种
原因没有被农民接受。到了九十年代初中期政府又年年用行政手段强迫农民栽油菜，并采
取群众运动的方式，全党动员全民动手。于是机关干部停工、学生停课、农贸市场关闭，
统统下田栽油菜。然而不管怎么压怎么动员农民就是不接受，结果耗费了大量的人力、物
力、财力，号称8万亩油菜（我县），实际不足千亩，这其中相当一部分还是乡村花血本
在公路边搞的“示范点”，以应付检查。后来政府不抓了，一千亩也没保住。又如我市有
特色的夏季林业会战，这项政策的出台大概是在七、八年前地区某位领导某日突来灵感：
在春插结束后到“双抢”前不是有段空闲时间吗（5月中旬至7月上旬）？用这段时间来造
林不是很好吗？于是一项英明决策诞生了：每年在全区开展轰轰烈烈的夏季林业会战。然
而领导忽视了几个最基本的事实：一是山区多数地方是以一季晚稻为主，这段时间正好是
一季晚稻栽插的大忙季节；二是春夏之交是柴草生长的旺季，这时搞抚育，柴草砍了不出
一个星期就又会马上长出来，根本没有；三是春夏雨水多，这时就挖好今冬明春栽树的坑
穴，十有八九要被雨水冲刷淹埋，因此这个时间搞造林整地、抚育只能是劳民伤财，而不
会有多少实际效果。然而任务下达了，下面就必须完成，况且上面还要派人检查。于是下
面明知没有效益也只好硬着头皮搞，农民接受不了乡村用钱请人搞。98年某乡在全乡抽调
上百名劳力在公路旁边的山上进行了大规模的造林整地，一共花了三万多元，然而这样做
的目的主要是为了应付上面的检查，并没有多少实际效果。
3、领导脱离群众。在五、六十年代领导和群众“三同”、“五同”那是真的，然而物换
星移到了现如今，再要真正“三同”、“五同”是不可能的，大概也没有必要了，但群众
呼声还是要听的，下面实际情况还是要了解的，可是这样的要求现在也难以实现了。现在
普通老百姓是很难接触到上面的领导，尤其是县以上领导，偶尔接触到了也不敢说、不能
说真话。现在领导下基层者是经过精心策划，领导吃、住要精心安排，领导走的路线要精
心选择，如遇下雨天路滑要用草袋垫好，领导接触的人员要严格挑选，领导走访的群众要
临时培训，领导下基层的消息要严格封锁，以防止走漏消息，使一些有问题的群众找领导
反映情况。地区主要领导、省里领导下来要“戒严”，事先把影响市容的乞丐、摊贩、“
拐的”赶走，还要派人密切监控那些上访“专业户”或有集体上访苗头的群众，一旦有情
况立即派出得力领导出面安抚。这样就给上级领导一种国泰安民、歌舞升平的好印象。领
导下到基层更是前呼后拥，所到之处看到的都是鲜花、笑脸，听到都是掌声、笑声，还有
就是恭维迎合的话、漂亮好听的话，感受的自然是形势一片大好、人民安居乐业。时间上
也大都是早出晚归，看几个点，座谈座谈，然后打马回朝。前几年省委书记到华川县某乡
视察，乡领导把好几户人家猪、鸡、鸭赶到一家说是养殖大户，到我县某乡视察，乡里安
排把别人的彩电、冰箱等家电搬到书记要走访的农户家。这类事情现在是司空见惯，群众
闻见只是叹气摇头。
这样下基层能了解到真实情况吗？答案是不言而喻的。因此现在很多人怀疑我们的领导尤
其是中高级领导到底了解不了解下面的真实情况？如果说不了解也不太可能，因为领导有
多种途径可以得到真实的信息；如果了解的话为什么会容忍这么多社会问题存在下去？也
许领导回避实际问题是为了避免给下级难堪，给下级难堪就是给自己难堪，还有了解问题
就意味着要解决问题，就意味着承担更大的责任，这在当今恐怕不是一些领导喜欢选择的
工作方式。
4.当官做老爷。一些领导高高在上，摆官架子，打官腔调，布置工作不是以理服人而是以
权压人，以势逼人，对属下的不是动辄耍权威骂人、扣帽子、打棍子（以撤职相威胁）；
一些领导上没吃透政策下不了解实情，讲的话通篇都是官话、大话、空话、套话、训话，
没有一点实际内容，还自以为水平很高，把基层干部群众当小学生看。无怪乎现在社会上
流传一句顺口溜，说现在的干部是“六打”型干部：上午打屁（讲话作报告）、中午打隔
、下午打牌……；一些领导信奉“顺我者昌，逆我者亡”的信条，听不进不同的意见，更
听不进反对的意见，老虎屁股摸不得，希望自己的部下百姓个个是奴才是愚民；一些领导
贪图享受，讲排场、争位子、划等级、搞攀比、要特殊化。
5、衙门作风。颠倒“主仆关系”，即所谓的门难进、脸难看、事难办、索拿卡要，不给
好处不办事，给了好处乱办事等。
6、不关心群众疾苦。现在领导似乎不时兴或忘记了关心群众生活。你有困难、没饭吃是
你没本事，是你的命。对一些群众反映强烈的问题非要等到群众上访才能引起领导的重视
（这是上访现象不断增加的重要原因）。一些领导对农民群众的困难苦衷不甚了解，更谈
不上有切身体会（在吃、住、行、娱乐等生活工作的各个方面，领导和普通老百姓几乎是
生活在两个完全不同的世界），对减负工作仅仅停留在口头上，而没有实际行动，办事想
问题总想打老百姓的主意，总想在老百姓头上搞几个钱。上面规定要农民出的钱事要加码
，上面规定不能让农民出的钱事要硬加给农民。有的领导直言：什么是优势，人口就是优
势，每人头上加1元全乡全县就是上万、几十万元。一些单位和领导，只要是对本单位有
好处、对本人有好处的事，便不惜采取种种手段变着法子向农民伸手要钱。一些领导对群
众不关心，对基层干部也很少关心。
㈢、形式主义
形式主义就是片面地注重形式不管实质的工作作风，或只看到事物的现象，而不分析其本
质的思想方法。形式主义在实际工作中同样有各种表现：
1、各种检查。检查本是党和政府的一项重要工作，是对已布置的工作进展或完成情况的
督促检验，以便总结经验推动下一步工作。但在实际工作中检查却不尽如此，有的检查和
接受检查往往代替了本项工作，有的检查变成某些单位和个人达到某种目的一种手段。应
付检查有时比做实际工作更难，因为工作做得好与坏全凭检查组一锤定音；因为检查结果
与一个单位和单位领导的政绩、利益（包括政治利益、经济利益）密切相关，因此基层最
怕的就要算各种检查了。基层对检查存在六怕：一是一些工作本身就是官僚主义的产物，
不切合实际，在实际工作中不可能完全做到或根本做不到，现在要应付检查只有绞尽脑汁
想办法，或花钱搞几个“点”或移花接木、张冠李戴或编造谎言，这是一怕；二是检查多
注重面上的、虚的东西，注重过程，而忽视结果。如开了多少个会要检查记录，制度是否
上了墙，是否“五子”齐全（房子、牌子、桌子、章子、票子）等等，检查内容少则十项
、二十项，多则四、五十项，在这些项目中实际工作结果反倒不重要，占分不多，因此工
作做得好并不等于检查结果好。而做那些虚假的、无用的东西最烦人、最使人反感，而且
浪费精力、浪费财力，这是二怕；三是检查组的吃住行玩安排是否妥贴直接影响检查结果
，有的吃饱喝足还要带回土特产，重要的检查还要送红包，这是三怕；四是在检查中如不
注意得罪了某个检查组成员或检查组某个成员不知深浅非要找茬挑刺那就惨了，这是四怕
；五是一些部门借检查的时候收报刊杂志费、资料费等，不给钱检查就过不了关，这是五
怕；六是检查太多，县里有多少部门，就有多少检查，使基层应接不暇，难以招架。好在
现在检查大多都会提前打招呼，让你有足够的时间去做准备（乡里检查村组联手，县里检
查乡村联手，市里检查县乡联手……以此类推）。准备什么呢？说穿了就是包装做假，还
有检查大都是所谓一听、二看、三访，也好对付。
类似的检查还有评比、验收等。从某种意义上可以说几乎所有的检查都流于形式（包括减
负检查），都没有取得多少实质性的效果。在这里说一个“双基”检查验收的事。1985年
李鹏总理在七届人大会上所作的《政府工作报告》中向世人宣布我国到2000年要基本普及
九年制义务教育、基本扫除青壮年文盲（简称“双基”）。那么历时15年的“双基”教育
是否达到了预期的目的呢？国家有关部门称全国98％的市县通过了“双基”国验，也就是
说我国已经基本普及了九年制义务教育、基本扫除了青壮年文盲，国内舆论因此称赞我国
“双基”教育取得了举世瞩目的成就，“双基”教育为新世纪奠基！但实际情况如何？说
句大实话，农村孩子读完初中（八年）的比例不仅没有提高，反面不断下降，有的山区中
学学生辍学高达40－50％；扫盲呢？可以说一个“盲”也没有扫，因为农村根本就没有做
这项工作，也很难开展这项工作，农民也没有脱盲的强烈愿望。那么“国检”、“省检”
是怎样通过的呢？一言蔽之就是开展有组织的、大规模的造假运动。在笔者的印象中这是
为应付检查所进行的、最大的一次造假运动，而且历时最长、花钱最多。全国最起码在经
济欠发达的市县应当都是如此。
2、各种典型、经验。“榜样的力量是无穷的”。树立典型、推广经验也是我们党和政府
工作的重要方法和优良传统。然而现在典型、经验很多，但却良莠难辩，很难使人们相信
并学习效仿。应当承认现在假的典型、假的经验很多，有的是出于某种目的用钱刻意培植
起来的；有的是记者用花环编织包装出来的；有的是完全胡编杜撰出来的；有的是芝麻说
成西瓜，树木说成森林。现在的领导也热衷于树典型、总结经验，并美其名为“工作艺术
”。领导这样做大概有三个原因：一是作为一种时尚迎合上级领导的需要，使领导下来有
看头，写报告有素材；二是不要花很多精力却能体现政绩，并为“官出数字，数字出官”
作好铺垫，可谓沽名钓誉；三是以树典型代替全面工作省时又省力。如此真可谓一箭三雕
，有百利而无一害。当然对领导者无害，对党和人民利益的却危害极大，它扭曲了人们正
确的价值取向，误导了人们对事物的正确认识，最终损害了党和政府的形象，削弱了党和
政府的凝聚力、战斗力。尤其是一些本来不存在或不成功的经验却被要求在全省、全国推
广，其危害就更大。
如我县的农村合作医疗经验曾得到国家卫生部的肯定，曾任国务院副总理的彭佩云同志在
全国卫生工作会议上把我县的农村合作医疗经验作为一种成功的模式向全国推广；96年3
月中央电视台新闻联播重要时段曾对我县的经验作过报道，97世界卫生组织官员卡伦盖博
士专程到我县考察，也就是说要向第三世界推广我县的经验。然而这基本上是一个假的经
验。又如98年作为江西省卫生系统出席“全国抗洪抢险先进单位、先进个人表彰大会”聆
听江总书记报告，接受党中央表彰的两个代表之一的我县港口乡某医生，其抗洪抢险的事
迹纯属子虚乌有。又如20多年来各级政府和农业部门以及村组织投入了大量人力、物力、
财力，推广了大量所谓农业新技术，但真正有用的为农民接受、产生了效益立并巩固下来
技术很少很少。20多年来在农业上就算推广袁隆平教授发明的杂交水稻以及以后不断推出
的杂交稻新组合，真正具有划时代意义，产生了巨大的经济效益。再有就是各类化肥、农
药、除草剂的推广使用对提高产量和农业劳动生产率起到了积极促进作用。除此以外，相
当一部分农业新技术、新品种始终没有走出试验田，或推广了一、两年就夭折了，或只是
在很小的范围推广使用。如再生稻技术、垄作栽培技术、旱床育秧技术、配方施肥技术、
抛秧技术、稻田养鱼技术、陆稻栽培技术（其中有几个品种还是李鹏总理是从巴西带回来
的）等等。为了推广这些技术，各级政府、农技部门都投入了大量的人力、物力、财力，
许多农业科研、技术推广部门也因此获得了众多成果奖，官方、媒体都宣称这些技术取得
了成功，产生了巨大的经济效益。但实际情况并非如此，说句实话，这些技术都没被农民
广泛接受，没有推广使用，也没有产生什么经济效益。换句话说，这些成果只停留在农技
部门试验田里、在领导报告里、在总结的材料里、在一些政府部门的账面上。
3、虚报浮夸。有人说现在的虚报浮夸风比58年还厉害，这点笔者不敢苟同。但关于农村
各方面情况的官方统计公布的数字都不同程度渗入了水分，有的水分高达100－1000％。
有水分是绝对的，没有水分是不可能的。财政收入、乡镇企业产值、农民人均收入、计划
生育、人口普查、招商引资、自然灾害（98年洪灾损失被夸大了许多）等都有相当大的水
分。
4、文山会海。精减文件、精减会议讲了多年，但收效甚微。一些部门以下文开会代替工
作、代替其应承担的责任；一些部门只管下文而不管文件内容是否切合实际，也不管文件
落实的实际效果；一些部门除了下文、开会、检查，似乎就没有其他工作可做，于是工作
就等于文件旅行，文件来文件去，空对空，实际问题依然没有得到解决。这大概是打字行
业兴旺发达的重要原因（有的几个人的单位一年的打印费上万元）。
5、“工程”、“计划”、“基地”过多过滥。相当一部分领导或多或少存在一种“浮躁
心理”，热衷于“轰动效应”。每换一届新班子都要提出若干“工程”、“计划”、“基
地”，如蚕桑工程、鹅鸭工程、661工程、五大基地、八大产业等等，洋洋洒洒，气势恢
宏，然而由于这些东西并不是来源于实际、来源于科学或者本身没有多少实际内容，因此
群众并不接受或无法接受，结果一头热一头冷，最后花点钱搞几个点点缀一番便草草收场
，偃旗息鼓，等到下届领导上任又换个新花样。
从这方面看，我们的政府似乎“太有为了”，左一个工程、右一个计划，今天叫你种草，
明天叫你养羊，搞得基层疲于应付、劳民伤财。因此现在该是说“无为而治”的时候了，
西汉初年，刘邦采纳了他要人士陆贾“无为而治”的主张（主要是说：事逾烦，天下逾乱
；法逾滋，而奸逾炽……），使社会经济得到迅速发展。刘邦的做法值得我们借鉴，我们
是该让农民休养生息，让“逼民致富”的口号休矣！让农民按照市场的要求自主生产；让
政府有限的钱花在刀刃上；让执法部门少扰民，让政府各部门少向农民索取些。当然“无
为而治”不是躺在那里什么也不干，而是“有所为有所不为”，也就是要转换政府职能，
把政府该做的事做好，把发展经济的软硬环境建设好。
6、“点与线”现象。现在许多工作都强调抓“点”，说是以“点”带面，其实是以“点
”代面，以“点”盖面。所抓的点都美其名为“示范点”，其实是“官赏点”、“政绩点
”，并无示范之功效，如小康示范村、养猪示范村、改厕示范村，还有示范乡、示范户、
示范街等等。另一个就是这些示范点多被要求安排在公路两旁：造林要造在公路边，油菜
要栽在公路边，香菇要种在公路边……为什么要这样做？方便“官赏”，体现政绩也！
教条主义、官僚主义、形式主义是三个孪生兄弟，它们互相关联，互为因果。它们有许多
不同之处，但共同点只有一个，那就是对党和人民的利益极端不负责，把个人利益看成高
于一切的利益。由于这些非无产阶级东西的存在，使我们政府工作虚功越来越多、实功越
来越少（现在县乡除了抓财税任务的实现和城镇建设可以谓之为实功外，其他还有多少实
功？）；使我们的政策离实际越来越远，以致形成两张不能粘合在一起的皮，使中央在意
识形态领域开展的许多重要活动的效果大打折扣。为了党的事业、人民的事业，现在该是
清算这些非无产阶级的东西给我们党和我们的事业造成危害的时候了！
四、腐败现象
日益公开化、普遍化的腐败现象在所有层面加剧了农村矛盾，恶化了干群关系，破坏了社
会公平，打击了人们的信心，直接、间接加重了农民负担。腐败已成为一种社会风气。
近几年党和政府加大了对腐败个案的查处力度，惩处了一大批贪官污吏，但对面上的、公
开的或者说合法的腐败的治理力度却远远不够，使这类腐败不仅没有得到有效遏制，反面
还在滋生蔓延、这种反腐败做法似乎是“本末倒置”的，因为面上的、公开的或者说合法
的腐败现象范围更广、数量更多、危害更大，而且这类腐败几乎没有风险，所以腐败者可
以肆无忌惮无所顾忌。这类腐败使许多公职人员的私欲无限膨胀，使纳税人的钱、农民的
血汗钱大把大把填进了一个又一个黑洞！早就有媒体披露，全国每年公款吃喝2000亿！还
有那如天上星辰般数不清的小汽车和楼堂馆所，要多少亿？腐败风在基层主要表现为奢侈
风、送礼风、贪污风。
1、奢侈风。在经济欠发达地区经济没搞上去，但公职人员的工作条件、生活待遇却要随
着时代发展而不断提升，并且还要横纵攀比。横向比有：国内与国外比，内陆与沿海比，
小城镇与大城市比，欠发达地区与发达地区比，地方机关与垂直管理单位比，同为地方机
关待遇差的单位与待遇好的单位比；纵向比有：乡里同县里比，县里同市里比，一级级往
上比。比什么？比办公条件、比小车数量档次、比工资高低、比奖金福利多少、比宴席标
准高低……。一比优越感没有了，心里失去了平衡，觉得世道不公，觉得受了委屈。于是
小房要换大房，大房要豪华装修，没车还买车，有车要换高档的，工资高了发奖金，发了
奖金发实物。吃东西时兴“猪鱼鸡鸭赶下去，王八乌龟爬上桌”，抽烟要极品、贡品，喝
酒要名酒、洋酒，吃饱喝足去跳舞，还要按摩和桑拿，有了电话要手机，有了手机要电脑
，单位腻了要出游，游完国内游国外……。
在奢侈风中首推吃喝风。提起吃喝风使笔者想起了一件难忘的事。那是在1993年5、6月间
，记得是中央“两办”第三次为制止吃喝风专门下文要求立即刹住吃喝风。中央文件一下
，下面闻风而动，我县马上在电影院召开了大型动员大会，专门传达贯彻中央关于制止吃
喝风的文件精神，当时县委书记在报告中感慨地说：如果这次再刹不住吃喝风，我们共产
党人真是不可救药了……。当时要求很严，规定从会议当天起禁止一切形式的公款吃喝行
为，当天中午已经安排的宴席都必须撤了，不准再吃，对出差在外的干部要求立即打电话
通知其在外不准公款吃喝，以免犯错误，所有违犯规定继续公款吃喝的行为必须严厉查处
。然而这次中央制止吃喝风的措施起作用的时间最短，仅一个月吃喝风就回潮了。从此以
后中央再也没有采取过类似这种非常严厉的方式制止公款吃喝风。十年来我们就是这样一
路吃过来的，吃光了山、吃完了地，吃掉了党心、吃掉了民心，吃得田里不长苗、吃得工
厂不冒烟，吃得干部没工资、吃得乡政府要破产……。这期间每年中央也曾三番五次、三
令五申要求禁止公款大吃大喝，但从来就没有发生过一丝一毫的作用。
公款吃喝成了理所当然的、再平常不过的事了。一个单位电话可以撤了，房子可以卖了，
工资可以不发，但吃喝不能少。有钱要吃，没钱贷款要吃，砸锅卖铁也要吃，吃喝费成了
一个单位压倒一切的首要开支。于是我县南岗乡龙下村三年吃掉17万元，某乡五、六个人
的粮站一年吃喝费20多万元（前面讲的粮食银行挂帐1个亿的原由大概可以在这里可以找
到一些答案，不过这是粮改前的事）。有的一个单位一年的吃喝招待费等于本单位干部职
工工资的总和。同时吃喝费还是“万能费”或无底黑洞，游山玩水记吃喝的帐，个人请客
送礼记喝的帐，按摩桑拿记吃喝的帐，私分公款记吃喝的帐……。反正一切与现行财经纪
律相悖的开支统统列入招待费开支。于是一个单位或个人违纪金额几千元就要受处分，而
几万、几十万的吃喝费无人过问；于是有人一针见血地指出：如果不取消招待费就反不了
腐败。一个县一年公款吃喝开支要多少？一些山区小县保守的估计也要300万！
在奢侈风中排行老二的要属争购小车风。小车是一个单位和单位领导地位、身份的象征。
单位小车实际上就是单位领导的专车，而专车就等于私车（无怪乎有人说我们领导享受的
是供给制，吃饭用车都是免费供应，有的住房、用水、用电也享受免费，社会上还有人总
结了领导“四个基本不用”）。一个领导调入某单位，到的就是搞车，没车要买车、旧车
要换新，低档要换高档。为了搞车可以费尽心机、“挖地三尺”甚至不惜代价、不择手段
去弄钱。于是上面专项经费挪用来买车、救灾扶贫资金挪用来买车、卖房卖地的钱用来买
车，不行贷款也要买车……。六、七十年代县委县政府也只有几辆吉普车，可现如今30多
年过去了，农民依然是脸朝黄土背朝天种地，而官车却增至300多部，而且相当一部分是
中高档轿车。县领导自不必说，县直委局一个单位少则一两部小车，多的四、五部、六、
七部甚至一、二十部小车，每个班子成员都有一部专车。现在没车的单位越来越少了，没
车的单位被看成是没用的单位。
有车就要养车，一个驾驶员年工资1万，修理费、油费少则二、三万，多的四、五万，更
有甚者。据报载某单位一辆桑达纳一年的修理费、油费高达31万。为什么会有如此高的费
用，原因是修理费、油费是除吃喝费外又一“无底黑洞”，什么东西都可以往里放。一个
县一年官车要花多少钱？一个山区小县大概要500－800万元。
奢侈风除以上讲的两项外，还有楼堂馆所，还有豪华装修，还有办公室现代化、通讯现代
化等等。这些都是要花费大笔钱的。
要奢侈，可钱从哪里来？渠道有两条：一条是打报告向财政要。现在各地财政都比较困难
，通过这条渠道要钱是有限的。另一条就是凭借本单位掌握的权力直接向下属单位要钱或
创收。于是一些单位以神圣的名义冠名的专项收费成了创收手段，编印学习宣传资料成了
创收手段，办培训班研讨班成了创收手段，编印学习宣传资料成了创收手段，升级达标成
了创收手段，评先评优成了创收手段，以服务为名提供配套物质成了创收手段，甚至开会
发奖牌也成了创收手段……。于是执法机关、乡政府明里暗里下达罚款指标；于是创收成
了大多数单位压倒一切的工作；于是大家都想着法子在农民头上打主意；于是农民成了“
唐僧肉”，农民负担越来越重，乡村债台越筑越高；于是党和政府威信越来越低……。
2、送礼风。改革开放初期，人们要办点事，下级要与上级沟通感情，送点土特产即可，
可不知从什么时候开始时兴送钱了。领导家里婚丧嫁娶要送、逢年过节要送、生病住院要
送，创优评先要送，跑项目贷款要送，单位要送，个人要送，小事小送、大事大送，无礼
莫进门，无礼办不成事。
3、贪污风。贪污已呈现出公开化、普遍化的趋势。现在似乎谁都知道身边的领导在搞贪
污，而且知道他们是怎样搞贪污，贪污了多少钱（大概数），甚至形成了一些公认的贪污
模式、贪污标准。如某局长、某级别干部一年可捞到多少多少钱。贪污风几乎在所有行业
、所有领域都广泛存在，尤其是在一些重要领域的贪污现象早已是公开的秘密。有道是上
梁不正下梁歪，大官大贪，小官小贪，无官不贪。
这些腐败现象如果是发生在经济发达地区，也许影响会小一点，人们也较容易忍受。可是
它发生在贫困地区，发生在农民子女读不起书，下岗工人基本生活无保障，干部、教师拿
不到工资的背景下，这些奢侈风、送礼风、贪污风实际上就是一种穷奢极欲，就是一种犯
罪行为。腐败不除所有旨在解决农村问题的努力都将最终付之东流，腐败不除国无宁日。
五、冗官、冗员、冗费
很难想象我们这样一个只有20多万人口的山区农业小县，绝大部分都是世代种田，面朝黄
土背朝天的农民，何以要供养浩浩荡荡近万名非生产人员（其中“吃皇粮”七千多人，自
收自支单位也多以农民为收费对象）；何以要六、七十个局委办，还有两级政府，几千名
行政干部（其中副科级以上干部七百多人）来管理农民种田；何以要多得像蝗虫般的小车
一天到晚奔驰在乡间大道；对绝大多数手无寸铁的农民，何以要庞大的公、检、法、司机
关（三百多人）和数不清的头戴大沿帽的各类执法人员……。
在乡镇，八十年代初中期乡里没有七站八所，县里局委办的业务工作一般由一名乡干部或
招聘的农民担任，而且一般一名乡干部要同时担任几项工作。如公安特派员、土管员、计
划生育助理员、护林员等，那里称这些员为“七员八员”，而且工作开展得很好。现如今
这些“七员八员”全部变成“七站八站”（都是基层行政或事业单位），几乎所有县里重
要的职能部门都把“腿”往基层延伸（设站），因此县里有多少重要的职能部门，就有多
少条“腿”往乡里伸。现在乡里有多少站所，数不清楚，大概20来个，人员也由原来的一
个裂变成现在的两三个、五六个甚至二十多个。如此多的机构人员更好做工作吧！其实不
然，反而不如以前好做工作，因为这些“七站八站”的人财物大多都归县主管局管理，乡
里能奈他如何？有庙有和尚就要“制造”工作，就要吃饭，就有诸多的开支，尽管他们相
当一部分是吃“皇粮”的。因此创收为其自身服务成了这“七站八站”最重要的甚至是唯
一的工作，而且其创收的手段绝大多数并不是服务，而是凭借权力对农民收费罚款。
乡里如此，县里也差不多。让我们不解的是，按说我们的国家很穷，财政很困难，对进入
“吃皇粮”队伍的人必须严格控制，因为这支队伍每增加一人就意味着农民每年又要花30
0担谷子来养他，一年300担，十年就要3000担！或者说又要由20个农民来供养他！这应该
说是个天大的问题。然而实际情况并非如此，这些年对于许多人来说进“吃皇粮”的队伍
是件并不困难的事，只要你有关系或者有钱！这些年人员膨胀的原因大致有以下几方面：
①大中专毕业生分配。正取的是一部分，还有大量的所谓自费、委培、定向、内招等，考
试分数再低只要多交钱也能读，读完了拿到文凭就要分配；②军队转业、退伍军人；③花
钱买。先花一至两千元买个农转非指标，再花五千至一万元买个全民或大集体职工指标，
再下步便可进机关当聘干或职工；④招干。一些部门放着大中专生不要，直接从社会上招
收干部；⑤聘干。直接从企业、农村等招聘干部或职工，聘干以后再转为正式干部；⑥原
来自收自支的单位挤进“吃皇粮”的队伍。如乡镇农业“五站”，还有广播站、企管站等
，以前只有农技站中的国家干部“吃皇粮”，其他都是靠自己服务创收。而现在这些站所
全部变成全民所有制事业单位，享受财政全额或差额拨款，而且其人员大部分都转为国家
聘干或正式职工。然而这些站所的工作人员几乎100％都在做生意赚钱，而且还享受国家
政策性垄断经营的特权，牟取垄断利润。这些站所基本上没有多少代行国家管理某行业的
职能，也没有多少无偿服务农业的职能。这类单位的工作人员一面拿国家的特许政策赚农
民的钱放在自己的口袋里，一面国家还要付工资给他们，而且工资标准还比机关干部高，
真不知是国家钱多得用不了，还是某领导喝醉了酒作的决定；⑦企业干部、职工调入行政
事业单位。在经济欠发达地区，人们非常看中“铁饭碗”，都希望能吃上“皇粮”。于是
机构越来越臃肿，人员越来越膨胀，财政负担越来越沉重。
冗官、冗员、冗费的原因主要不在下面而在上面，因为所有下面增设机构，增加人员的措
施都是按中央、省里文件精神要求进行的。
六、新闻媒体
农民过重负担的形成，农村诸多矛盾的产生，新闻媒体脱不了干系！在农民负担形成过程
中，媒体起了推波助澜的作用。一些媒体的主管部门还通过强行征订报刊杂志、强迫农民
安装广播等直接加重了农民负担。
一些媒体通过主观的、片面的、夸大的报导粉饰、掩盖了农村中存在的矛盾问题，误导了
人们对农村形势的正确认识，使人们感觉“形势一片大好”；一些媒体片面、不适当地、
过多地报道基层干部、基层工作存在的某些问题，挑拨了农民与基层政府的关系，并使一
些农民误认为基层干部、基层工作都如媒体讲的那般，农村中诸多问题都是乡政府造成的
。因此加剧了农村中的各种矛盾，尤其干群矛盾，打击了基层干部的工作积极性。
好的典型、真的英雄是媒体塑造的，假的典型、假的英雄也是媒体塑造的，还有假的成就
、假的成果、假的收入、假的技术……，也都少不了媒体的鼓噪宣传。
有人说现在什么都是假的（应当说是有假的），只有假的是真的。在所有涉假的行业中，
新闻媒体算得上假东西最多的行业之一。一些新闻媒体除了文艺、知识、信息外多是一些
假、大、空、浮、浅的东西，很少有客观、真实，有深度，能给人教育启迪的报道。有些
报道是为了迎合时尚、图解政治；有些报道纯属子虚乌有、胡编乱造；有些报道实则是为
他人包装做广告……。以用事实说话而标榜的“焦点访谈”也不能保证其客观公正。几个
月前该栏目制作了一个专题节目：“远离口蹄疫”。节目中主持人说我国两年以来没有发
生“口蹄疫”（我国称“牲畜5号病”），然而就在节目播出的当时，全国各地都相继暴
发了“口蹄疫”，我县也不例外。
虚假的报道看了让人厌恶、让人不屑一顾，并使人们从此拒绝刊登虚假报道的媒体或把它
作为茶余饭后的笑料来读。虚假报道糟蹋、浪费了大众传播这一宝贵的资源。
第四章 农民负担过重的深层原因
一、历史原因
我国是一个传统的农业大国，在长达两千多年的封建专制统治社会里，统治者的政权是依
靠对广大农民的残酷剥削而生存的。在封建社会农民处在社会的最低层，没有任何社会地
位可言，农民为统治者当牛做马，一直是统治阶级剥削、奴役的对象。为了维持庞大的封
建专制国家机器，为了满足统治者的骄奢淫逸和贪官污吏的无边欲海，统治者对农民实行
敲骨吸髓的盘剥。“朱门酒肉臭，路有冻死骨”、“一年清知府，十万雪花银”，是那个
时代的真实写照。中国共产党领导农民推翻了封建社会，建立了社会主义新中国，人民群
众当家作了主。但历史是不能完全割断的，历史在向前发展的过程中，在某些时候、某些
方面会出现“惊人的相似”。尽管历史已经进入二十一世纪，尽管民主与法制已成为世界
范围内的最强音，但在人们的潜意识里、在骨髓中都深深地刻下了农民天经地义生下来就
是低人一等，就是被剥削的对象，就是不配享受城里人该有的一切。这种观点存在于每一
个人的意识之中，包括农民自己。于是“红脚都”（土话，即小腿）要吃红脚都；白脚都
更要吃红脚都（意指农村干部要“吃农民”，国家干部更要“吃”农民），商人要“宰”
乡巴佬，文艺作品把农民的弱点作为笑料……。这种“轻农”、“吃农”意识在现实生活
中有多种多样表现。奢侈风是一种；不尊重农民的正当权益，随意加重农民的负担是一种
；国家城乡二元结构的政策也是一种。建国以来国家在优先发展工业、优先发展城市的指
导思想下，对城市和农民实行了两种不同的政策，以致形成了城乡二元的政治经济结构。
在权利方面：农民在户籍、上学、就医、就业、参军等诸多权利方面不能享受与城市居民
相同的待遇（一个农转非指标可卖几千元便是这种差异的货币表现）；在经济方面：计划
经济时代主要通过农产品统购统销和工农产品剪刀差，市场经济时代主要通过不合理且苛
重的负担（诸如民兵训练经费，教育附加费、计生经费、优抚金等为什么只有农民要交，
而城市居民不要交？）使农民创造的财富源源不断地、过度地流向工业、流向城市，并由
此造就了“三大差别”，应当说这是我国最大的“种族歧视”政策。
二、政治体制的原因
在漫长的封建专制社会基础上，建立起来的我国社会主义政治体制，在一定程度上仍然承
袭了过去中央集权和人治的统治方式。在人治的政治氛围中“官本位”的色彩必然十分浓
烈，其主要表现和特征是：㈠单一行政化的社会体制。为了便于高度集权、实行自上而下
的统一管理，统治者力求造成一种格局，将整个社会纳入国家行政系统的体制结构；将所
有的人、所有的组织和部门都分别归入行政序列，规定其等级，划分其行政权限，并最终
服从统一的行政控制。㈡个人权力至上。在这种单一行政化的体制下，不是整体的规则、
秩序、法理的统治，而是个人的统治；不是法定程序支配，而是“长官意义”支配；相反
，规则和程序却常常可以因人（尤其是一个地方的党政一把手）而易，因此，长官个人的
素质如何往往起着决定作用，等等。㈢自上而下的单向隶属关系。在这种金字塔型的权力
结构中，等级森严、秩序分明，但官员之间的分工，并不意味着相应的权力与相应的责任
达到统一和自身相对独立，而是他们的“级别”更具有实质的意义：“用人权是最大的权
”---管人比干事更有力，“官大一级压死人”。“官本位”实际上是一种“人本位”（
异化了的人本位）、“权本位”。是一种单一地崇拜权力、服从权力的制度，它自身缺少
对权力的足够制约和监督，并且自己也不能造成这样的机制。在人治的政治环境中，要实
现决策的民主化、科学化是十分困难的。
在我们的工作实践中，在一个单位，领导个人的意志往往成了唯一的意志，起决定作用的
意志，并要使之上升为集体的意志，然后让其管辖内的所有人接受。这也就是所谓的“言
出法随”。一些领导就曾直言不讳地说：我就是某委、某政府，某委、某政府就是我。这
种决策机制无疑存在巨大的风险性，它像“押赌”一样，将一定区域内人民群众的命运押
在某一、两个领导人身上，一人头脑发热可能使全县或全乡人民遭殃，当然一人英明也使
全县或全乡人民受惠。
由于在统治阶层内存在与权力相伴的巨大利益需求（或称经济特权），又由于这种需求缺
乏外部力量的约束，因此其利益需求（经济特权）呈不断膨胀的趋势。改革开放以来随着
物质生活的极大丰富，更刺激了这种利益的膨胀。于是这些年政府机构迅速膨胀，每个部
门都要拼命把自己的机构向纵、横两个方向延伸，都要争编、争级别，有的完全是因人而
设岗；于是皇亲国戚、掌权者的七姑、八姨、都要拼命涌入政行机关，涌入司法机关；于
是一些部门放着在机关工作的大中专毕业生不要，非要从社会上、从农村招聘工作人员（
何故？自己的人便于管理）。现在乡里七所八站绝大多数人员，都是这样来的，而大量科
班出身的乡干部却在乡政府机关无用武之地。
利益膨胀的另一个表现是特权思想、享乐主义、奢侈风。如争购小车、公款吃喝、兴建楼
堂馆所等，使行政管理的成本快速提升。为了满足这种欲望就要有源源不断的财力支持，
于是权力（管理）变成关卡，变成为其服务的手段。
三、农民的劣根性
在我国漫长的封建农业社会里，农民以一家一户为单位进行传统的农业生产，生产方式极
端落后，生产力水平低下，农产品以自给自足为主。在生活方面，由于交通闭塞、通讯落
后，农民很少与外界接触，从而过着日出而作、日落而息的封闭式生活，更谈不上接受西
方民主与科学的熏陶。同时封建统治者长期实行愚民政策，对农民实行政治上压迫、经济
上剥削、思想上控制。在文化方面向农民灌输的都是一些儒家哲学、孔孟之道，主张“君
君、臣臣、父父、子子”，宣扬宿命论，要求农民效忠统治者，当顺民，心甘情愿受剥削
、受压迫。久而久之就把农民塑造成了懦弱、麻木、本分、愚忠、逆来顺受等奴财性格，
同时又有自私、狭隘、保守、不团结、自满自足等弱点。这些性格弱点在中、老年农民身
上表现得尤为突出。由于农民的这些劣根性使许多农民不敢理直气壮地运用法律武器捍卫
自己的正当权益，而是任人宰割、任人欺凌。
第五章 农民负担过重问题的解决办法
从前几章的分析可以看出，农民负担过重问题的形成有着深刻复杂的历史和现实原因，农
民负担问题与其说是个农村问题，不如说是个社会问题。因此解决农民负担不可能一蹴而
就，而是需要全社会的共同努力，需要经历长期艰苦的努力。同时我们必经看到由农民负
担问题引发各种社会矛盾、社会问题已日趋尖锐，己危及基层政权的稳定，危及整个社会
的健康发展。因此，农民负担问题已经到非解决不可的地步。种种情况表明，我们必须来
一场真正的、更深层次上的改革或者说是改革的“攻坚战”，对农村及涉农的各方面的体
制、制度进行全面、重大的改革。
一、解决农民负担问题需要廓清的几个思路
1、首先我们必须对农村整个形势，对农民负担的现状做出较为准确的分析判断，对我国
基层的政权结构、经济结构，包括权力运作机制，财政支撑体体系等进行认真的分析研究
，透过现象寻找出事物内在的本质和规律，在此基础上制订出包括农民减负在内的农村政
治经济整体改革方案。
2、从长远、从治本的角度看，农民负担问题、农村问题的最终、最理想的解决取决于整
个上层建筑的变革和生产关系的调整，取决于经济的发展和国民素质的提高和人们思想观
念的更新与进步。否则农村改革将很难成功，即使暂时成功了，旧体制的习惯势力还会卷
土重来把改革成果吞噬了。上层建筑的变革与生产关系的调整主要包括：推进政治体制改
革，实行民主政治，转变政府职能，改革财税体制，实现精兵减政等等。由于上层建筑的
变革与生产关系的调整难以较快实现，因此，农民负担问题、农村问题最终、最理想的解
决将是一个艰难的、漫长的过程。当然这绝不意味着可以放任农民负担问题、农村问题不
管，相反必须在积极进行生产关系调整的同时加大农民负担问题、农村问题的治标力度，
迅速遏制这些问题进一步发展的势头，使农民负担问题的解决取得明显的、阶段性成效，
并以此推动其他领域的改革。
3、对我国现行政策中存在的问题应当有一个辩证的认识。这些问题主要包括：在公民权
利上农民与城市居民不平等的待遇：在经济上国家通过价格的政策（工农产品剪刀叉）和
再分配政策（过去以实物形态为主，现在以价值形态为主）使农民利益过多、过度地贡献
给了国家，给了社会。应当承认这其实是对农民剩余价值的过度索取，也就是说是对农民
的剥削。这种制度的存在或许应当说有一定的客观必然性或者说是社会发展的必然规律，
这一制度使我国（尤其是在建国初期）获得大量的建设资金（或资本）用于工业和城市的
建设，使我国工业和和城市得到较快的发展。同时通过平调劳力或以资代劳建成大量的基
础设施，如铁道、公路、水库、水坝，还有开垦农田，植树造林等。这些基础设施和农田
，森林成为我国国民经济的重要物质基础，没有这些物质基础，改革开放20年就不可能取
得如此大的成绩。我们必须承认，我们在短期内还难以实现社会公平。因此，这种政策体
制还要存在下去，换句话说我们仍然要维持对农民的“剥削”。我们所能做、所要做的是
必须使这种“剥削”有度，并逐步减轻这种“剥削”，直至消灭“剥削”，消灭歧视，实
现完全的社会公平，完全的法治社会。我们有责任使实现这一目标的时间尽可能地缩短。
离开了这种认识，我们就会犯错误，就会出问题。这些年农村问题产生就与此有关（一方
面我们的政权体制依赖对农民的“剥削”，一方面又说不能“剥削”农民并出台相关的政
策，一切矛盾冲突由此产生）。
4、对农村现行的税费制度应当有一个辩证的认识。现行的农村税费制度及其在实际工作
中的一些具体做法，加重了农民负担这是事实，但我们同时必须看到这一体制是在政府机
构膨胀、运行成本提高、国家公职人员大幅增加和国家大规模进行经济建设的背景下形式
的。在经济欠发达地区，它的存在在一定程度维护了社会的稳定，确保了政府机关的正常
运行和各项事业的发展，因此它有“功”的一面；同时一些税费具体分摊、征收方法是基
层干部群众在长期的工作实践摸索总结出来的，是在经历了：尝试--抵制--说服--接受，
经历了与农村实际情况反复磨合后形成的，有许多凝聚了基层干部和群众的心血和智慧，
是一些宝贵的经验与财富，因此它又有“理”的一面。当然不是说现行政策不要改革，只
是说在改革中要处理好破与立、继承与创新的关系，避免出现全盘接受和全盘否定两个极
端。笔者认为中央农村税费改革方案存在简单化、绝对化的倾向。
5、对农民的思想觉悟、法律意识有一个客观正确的评价。中国农民具有勤劳、善良、富
有牺牲精神的一面，但同时作为小生产者还存在自私、狭隘、保守的一面，尤其是少数农
民懒惰、刁蛮、冷漠、极端自私，无政府主义的倾向十分强烈。在农村每个地方都有一部
分村民经济条件不错、有承受能力，但就是不愿意履行交纳合理负担的义务，这些人或找
种种借口拖延搪塞或公然拒绝交纳。有的所谓见多识广或者在社会上有些能量的人懂得一
些政策法律，知道司法部门不管收税费的事，乡干部又不能采取强制措施，于是钻政策法
律的空子，明拖暗顶，就是不交税费。有的自己不交，还煽动群众也不交，在当地起了极
坏的榜样、示范作用，给乡村干部收税费工作带来了极大困难。这是这些年农村税费征收
难、任务缺口大的重要原因之一。每个村都有一些这样的所谓“刁民”三、五年，甚至七
、八年分文未交，累计欠税费几千元甚至上万元。有的地方一个或几个村小组或一个村几
年甚至五、六年几乎不交税费，不落实计划生育政策，严重影响基层政权的稳定和农村各
项事业的健康发展。毛泽东同志曾讲过：“严重的问题是教育农民”。因此，我们在加强
对农民进行思想教育的同时，更重要的是我们在制订农村政策法律时不仅要立足于绝大多
数觉悟较高、遵纪守法的农民，还要立足于少部分觉悟不高、政策法律意识淡薄的农民，
这样的政策法律才能引导、弘扬农村中积极进步的因素，打击抑制农村中消极、落后的因
素，才能实现农村健康稳定的发展。
6、正确处理人治与法治的关系。我国有几千年人治的历史，并且也创造过灿烂的历史文
明。以人治为背景的文化纷繁浩渺，并且深深根植于人们的思想意识，渗透进了人们的价
值观和行为规范。而依法治国才刚刚开始，人们的法律意识还很淡薄，有法不依，执法不
严、不公的现象十分普遍。有的对法律采取实用主义态度，合意的、能对本部门、本单位
、本人带来利益的法律就要，反之就把法律丢到一边去。法律在某种程度上实际已异化成
人治的手段。同时在现阶段法律的执行机构、执行机制还存在不少问题，尤其是在农村。
因此，在我国现代化建设的进程中，在坚持依法治方略的同时，现阶段也即法治与我国实
际国情的“磨合”期，必须正确认识人治与法治的关系，在坚持依法办事的同时，对那些
法律解决不了或不好解决的事则应采用过去积累的一些行之有效的又不妨碍人民群众根本
利益的人治的办法，以达到人治与法治的措施相互补充、相互促进，籍此过渡到完全的法
治社会，防止出现在由人治向法治的过渡阶段出现混乱和“真空”状态，从而造成社会的
动荡。片面强调依法行政、机械地照搬、照套法律条文，同样会犯教条主义的错误，在实
际工作尤其在农村工作中危害很大，并且最终会损害广大人民群众根本利益。试想如果没
有乡干部20多年不遗余力地的对违反计划生育政策并拒不接受处理的农民实施拆房（实际
是剥夺农民最基本的生存条件），我国的人口能够控制在13亿吗？没有乡村干部10多年义
无反顾地用扒粮、牵猪、搬东西等强制手段收税收费，我们的国家政权能巩固下来吗？每
年的财政收入能实现吗？我们领导能安逸地在“太平椅”上坐到现在吗？当然不是说要对
这种严重侵犯农民人权、损害农民利益的行为进行肯定和树碑立传，更不是说要继续提倡
做法，在这里只是披露业已存在的血淋淋的事实。因此，在现阶段在农村实际工作中要求
干部依法行政的同时允许引导他们运用过去积累的一些行之有效的办法，对做好当前农村
工作十分必要。
7、减轻农民负担的方法要突破传统的思维模式。首先，解决农民负担根本办法是发展经
济，但制定怎么的经济发展模式至关重要。我们一些领导在制定本地经济发展规划时总是
有意无意回避自身的客观条件，喜欢求大、求洋、求快，而且千篇一律，如工业化、乡镇
企业跑步前进、三年脱贫、五年致富等等，希望一下吃成一个大胖子。我们必须承认我们
与沿海经济发展地区的差异，包括地理条件、人文因素、资本市场等，如经济欠发达的中
西部地区离发达城市都比较远，而根据一项研究发现，乡镇企业与发达城市地区的距离对
产出就业和资本存量有很强的影响。与城镇的距离下降1个百分点，产出和就业分别增加2
5％和20％（其他变量如劳动力、公路密集等保持不变）。因此就经济欠发达地区而言，
在可预见的若干年内经济不可能有突飞猛进的发展，不可能赶上发达地区，这是不以人的
意志为转移的事实，是我们制订政策的立足点，当然实现超常规发展的也有，但必竟是极
少数。回顾过去，这些年我们折腾的还少吗？可一个像样的企业都没有也没搞成（指我县
），银行不良债务倒增加几个亿。因此我们应当调整产业发展方向，就是将发展的大目标
锁定农业，当然是大农业、现代农业，以农业立县。同时优化软硬环境，放手发展私营企
业。当然各地情况不同，部分地区可以以工业为主导产业。然后以这样的定位来调整我们
政府机构、政府职能、管理模式等。我们在抓农业的具体方法上也存在不少问题，我们始
终跳不出“口号农业”的窠臼。“三高农业”、“绿色农业”、“生态农业”、“订单农
业”、“再造工程”、“农业产业化”………等等，如塑料花好看不中用，如天空飘的彩
球永不着地，就是看不到实实在在的发展农业的措施（有时限制农业发展的措施倒是能看
到一些）。笔者反复思考就是弄不明白我们天天叫的“农业产业化”是个什么东西（朦朦
胧胧看过去好像有点东西，但用手一抓什么也没有）？这种东西对农民、对基层干部有什
么用？再有现在讲的比较多的“土地流转”、“订单农业”，其实从分田到户起就存在土
地转包，就存在产销合同，有何新意？如此种种，还有许多。我们呼唤“农业”走出衙门
，走下讲台，走进农村，走进田野。其次对于解决农民负担的具体办法也必须有突破。这
些年我们各级党委、政府抓农民减负工作力度不少，可为三令五申，如“一项制度，八个
不准”，如层层检查督促等，但效果总是不大，因此我们在探究解决农民负担的根本办法
的同时，对我们一些农民减负具体措施也必须进行检讨，制订出新的、更为有效的措施。
在某些方面需要下点“猛药”，需要来一点“矫枉过正”的措施。
八、坚持配套改革。农民负担问题的解决涉及方方面面利益关系的重新调整，牵一发而动
全身。因此，涉农的各部门必须同步、协调地进行改革。否则，下改上不改、左改右不改
或你往东改我往西改或改革措施相互“撞车”等，都会使农村某一方面的改革半途夭折或
背离了改革的初衷。
九、防止一刀切。农村各地的自然条件千差万别，经济发展水平各不相同，因此，在制定
农民减负政策时必须根据各地的实际情况因地制宜，制订出合乎本地实际的政策措施。
二、当前解决农民负担问题、农村问题的几点建议
（一）推行农村税费制度改革
农村税费制度改革，首先要对县、乡财政制度进行改革，对我国现行财税体制中的分税制
、财政包干责任制进行必要的调整与完善，合理划分中央与地方的税收范围。对县乡财政
税收征收管理制度、机制进行改革，包括税收计划的制订、计划任务的下达、征收管理的
人员、手段、保障措施等方面。主要是改变脱离实际的财税计划高指标、基层组织（乡政
府、村委会）包揽财政任务（负完全责任）、乡村干部成为税收的主要执行者、用行政高
压的办法保证计划的实现、用其他资金垫付、空转完成财政任务的做法等。逐步建立起科
学合理的、与经济发展同步的税收征管机制，逐步实现依法治税（让乡村干部逐步退出税
收征管员的角色。）其次，根据各地不同情况，按照规范、合理、简化、统一的原则确定
税费种类及税费征收标准。在实际工作中既要考虑公平，也要考虑效率；既要减轻农民负
担，又要确保基层组织运转和各项事业发展（包括兑现党和国家的政策如养老、优抚等）
所必要的、最低的支出需要；既要设置以资源为征收对象的税费项目（不能过大），又要
设置以人头为对象的税费项目。如将过多的税费放在田里征收（以承包地为征收对象），
势必加剧农民弃田抛荒现象；如按实际产量计税操作征来十分困难，并且可能引发混乱；
如取消乡统筹将很难兑现国家政策（如民兵、养老、优待金、教育等方面的政策）；如“
一事一议”将难以统一村民的意见，难以集中必要劳力、财利兴办公益事业等等。
应对近几年农村中普遍存在的、带普遍性的、严重影响农村税费征收的问题进行调研，研
究出适当的解决办法。如农村中越来越多的人户分离现象（20％的农民长期外出打工不回
家），造成税费大量拖欠，乡村收支缺口越来越大的问题，国家有关部门应研究出一个解
决的办法，如采取类似计划生育全国统一网络管理的办法。
（二）对农村管理体制进行改革
1、调整县与乡的关系，下放管理权限，将乡镇在七所八站的人财物管理职能下放给乡政
府。
2、对乡一级政权组织的设置进行研究，其中之一是撤消乡一级政府，改设县政府的派出
机构。其理由：一是乡镇一级没有能力建立一级完全政府。尤其是在经济欠发达的山区，
农村生产力落后，乡镇规模又偏小，还要向中央、省、市、县四级上解税收任务。因此，
乡镇没有财力支撑一级完全政府的运行；二是乡级政府已没有多少职能。在市场经济条件
下催收催种已没有必要，交通通讯便利，面对面的管理也没有必要。目前乡政府的主要工
作前面讲了主要就是收税收费、创收罚款、维护当地社会治安、完成县里安排的指令工作
，这些工作其实都不是乡政府的真正职能，而且这些工作都有县政府的职能部门的设在乡
一级的基层站所在做，只是由于乡政府越俎代庖使其职能弱化或被乡政府替代。当然由于
县级政府职能转换、财税体制和农村税费制度的改革难以很快到位，乡级政府完全撤消还
有时日，但撤乡并镇工作必经加大力度。
3、精减机构，压缩财政供养人员。首先，是较大规模地精减、合并县级机构，裁减冗官
、冗员、冗费；其次是对乡镇七所八站具有的管理职能并入乡政府的内设机构，然后对那
以服务职能为主、有创收渠道的站所退出财政供养系列，推向市场或撤消这些站所。
4、对现有的乡镇干部在精减分流难以短期实现的情况下，大部分应转入乡镇职能站所。
如财税所、派出所、司法所、法庭、农技站等。让乡干部去做一名名符其实的税官、法官
、警察和农技服务员。
5、切断导致“吃皇粮”队伍不断扩大的渠道。全面推行统一考试录用的方法招收机关单
位工作人员，杜绝凭关系进人的现象。
（三）全面放开农村市场
1、打破农资垄断市场，取消农资专营权，放开种子、化肥、农药的经营市场，取消对杂
交水稻种子生产的限制。
2、消除农产品贸易壁垒。主要是简化或取消农产品交易的各种审批手续，降低税费（主
要是费）的收取标准，尽可能撤消公路上的层层关卡。对大宗农产品如粮食、林业产品的
生产销售政策进行调整，放松对这些产品的严格管制，减少税费种类、降低规费标准，还
其普通商品的本来面目。同时要整顿农产品销售市场，打破部门、地区封锁，打击垄断独
霸农产品收购市场的行为，铲除菜霸、树霸、笋霸。
3、适当放开农村金融市场，允许不同所有制、不同类型的金融实体在农村的存在，增加
农村融资渠道。目前，垄断的、官方严厉管束的、僵化的我国农村金融市场在相当程度上
窒息了农村经济的发展。因此为了使农村生产力的解放获得足够的资金支持，必须在官方
农村金融机构（农行、信用社）之外开辟一个新的、按市场经济要求运作，具有现代金融
理念、机制灵活的金融市场。
4、全面放开农村各种投资领域，制订优惠的政策法律，尤其是要制订保护投资人合法权
益的政策法律，让工商资本、社会零散资本更多地投入到农业领域。
（四）增加中央对地方财政转移支付的力度，帮助经济欠发达地区渡过难关。
国家应对农业的投资政策进行必要的调整，国家对农业的投资的一部分应转为为维持基层
组织正常运转提供经费保障。国家对农业的投资领域也应进行调整，投资领域应主要集中
在基础设施方面，要尽可能减少对农业（包括林业）具体项目的投资。
（五）下决心解决“两税”问题。
招待费、小车费的存在和畸高增长是造成财政困难和农民负担加重最重要的原因之一，也
是滋生腐败现象的温床和人民群众最反感、最不能忍受的不正之风，同时还是屡治不愈的
顽症。人民群众首先是从我们领导干部的衣、食、住、行看我们的党和政府是真改革还是
假改革；是真解决问题还是假解决问题；是真为人民服务还是假为人民服务。因此，“两
费”问题不解决，人民群众就难以树立对党和政府的信心，就难以同党和政府同心同德去
战胜前进道路上的困难，甚至还会产生逆反的心理、敌意的心态。试想老百姓看到我们的
领导天天出入高级酒楼，一餐吃掉一头牛，一坐坐了一栋楼，而许多农民却温饭难保、子
女上不了学、干部教师工资被大量拖欠，这样的领导干部会有号召力吗？解决“两费”问
题说难也难说易也易。说难是因为这是我们领导干部自己革自己的命，说易是因为只要我
们的领导真正有“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”的胸怀或者只要进行制度改革、制
度创新（仍可维持特权）就能解决问题。“两费”问题解决的越彻底、效果越好，群众越
满意。最彻底的改革是取消公款招待、取消公车，最起码也应严格限定招待费的数额，限
定小车档次、数量、开支标准。
（六）解决农村执法体系不健全的问题
农村法治存在两个问题：一是基层执法机构（主要是法庭）太少，案件受理费用太高。在
农村许多地方3-4个乡镇才有一个法庭，并且法庭人数偏少，农村许多经济、民事纠纷需
要求助法律解决问题非常困难，尤其是一些突发性的矛盾纠纷，难以及时得到法律的帮助
，而乡村干部采取一些强制性措施又不合法。二是法院规定不得受理农村计生和税费收缴
方面的案件，这是很不合理的事。我们的法院不能为基层政权的稳定提供有效帮助，人为
制造法律的“空白区”，迫使基层干部采取非法手段实现正当的目的，这在要求依法行政
的今天是极不正常的。因此，必须加强基层法院的建设，建议每个镇都应设立一个法庭，
每个法庭由2-3名法官组成，并且应大幅降低农村案件受理的费用。再就是应当将农税费
征收、行政罚款纳入依法管理的轨道。
（七）进一步治理涉农收费和罚款。
在我省办事审批程序、收费项目、收费标准、罚款标准不规范、不统一、不明确、不透明
、“暗箱操作”、随意增减的现象一直是许多权力部门“正常”的运作方式（实为痼疾）
，并且从来没有得到过真正的治理和有效的解决。这些权力部门套用一些法律条文或自己
决定把收费、罚款标准定得非常高，项目定得非常多，来办事者如果有关系或给了好处就
降低标准，否则就按高标准收。这样的办事“规则”使大量的国家税费流失（部分流入掌
权者的腰包）；使平民百姓平白多花了许多冤枉钱（血汗钱）；使社会公平原则受到践踏
；使投资者望而却步；使经济发展受到制约；使一些单位、一些领导人成为人们所说的“
吃香”单位或“吃香”的人。这个问题不解决，我们天天叫优化发展经济的软环境就是一
句空话。因此我们必须下决心解决这个问题。首先，在县级必须设立一个权威机构（或由
人大担当）对各部门（包括条管部门）依照部门法令法规政策规定的收费、罚款标准进行
审核、限定并进行细化、量化。如根据当地经济发展状况和农民经济承受能力，按有利经
济发展的原则规定只能按法令法规政策规定的最低的标准或按低于最低的标准收费、罚款
，不得超过这个标准。以此来防止一些部门滥用法律。其次对执法者的执法“自由栽量权
”进行严格限定，以实现司法公正。如不能出现同一类案件，张三被罚得倾家荡产甚至蹲
大狱，李四却毫毛未动。其三是对收费、罚款的收入进行严格的管理，防止将收费、罚款
变成部门谋福利的手段或进入小金库。
（八）国家应考虑解决不同行业、不同地区公职人员收入差距悬殊的问题。尤其是同属国
家行政事业单位不同部门、不同层次（中央、省、市、县）的收入差距悬殊问题。在当前
多数农民、下岗工人生活困难、经济欠发达地区财政紧张、干部教师工资拖欠的情况下，
国家应放缓国家公职人员的增资步伐，并适当控制国家垄断行业员工的工资上涨水平，否
则将加剧社会矛盾，加剧经济欠发达地区干部、教师的不平衡心态。
（九）改革农村教育和农村推广体制
乡镇财政60-70％用于发教师工资，还有征收教育附加费、学校高收费等。这种财政支出
格局是不合理的，必须通过调整教学网点、减少非教人员、确定合理的师生比例（让教师
满负荷工作）、疏通教师出口渠道、社会力量办学等办法降低教育成本，使绝大部分农民
的子女能读得起书。农村科技推广机构由国家包起来（财政全额拨款），缺乏内在的发展
动力。许多科技推广部门只是在搞一些落后、过时、重复、没有多少推广价值的农业技术
。许多农技员都在街头买些化肥、农药、种子，以图增加个人收入。农技推广部门因远离
了农业科技的前沿阵地而死气沉沉。科技作为第一生产力，是经济活动中最活跃的要素，
与之相适应的农技推广体制，也应当是开放的、充满生机与活力的机制。因此，必须对农
村农技推广体系进行改革，核心是推向市场，使科技与生产要素紧密地结合起来，使农业
科技在农业产业结构实现战略性调整中发挥更大的作用。国家对农技部门的拨款应改为一
部分作为农技人员的基本工资，一部分以项目经费的方式拨付，即完成某个推广项目拨一
定数额的经费。
（十）规范乡村财务管理。
现在在一些经济欠发达的乡镇有一种不正常的现象：一方面乡镇财政紧张，干部教师工资
发不出，日常必要开支难以支付，另一方面乡政府每年都有相当大一笔预算外资金被乱支
乱用或用在一些无关紧要的项目上。一些乡镇主要领导公费配电话、手机，经常出入宾馆
酒楼和娱乐场所，乡里小车天天跑个不停，还有的用公款请客送礼，甚至私分、侵吞公款
。有的乡镇领导出手阔绰、一掷千金。问题根源在于乡里许多收入和支出缺乏透明度，乡
镇又没有财务公开，审批一支笔。乡里的钱都掌握在书记、乡镇长手中，乡里出纳多少年
来除了发工资外几乎没有钱过手，许多钱都是由书记、乡镇长直接收钱、直接开支，然后
一两个月或半年把一大堆单据拿到财务上结帐便完事。由于“暗箱操作”，里面猫腻漏洞
极大。因此，必须加强对乡财务的管理，实行财务公开，增加乡政府各项收入、支出的透
明度，改革“一支笔”审批制度，实行集体或理财小组审核批准的制度。村组财务的混乱
更是由来已久，虽然采取了一系列措施进行治理，但问题仍然没有得到真正的解决，还需
花大力气加以解决。
（十一）拍卖政府资产。
不要遮遮掩掩，应明确把出售政府资产作为解决干部工资的重要渠道，因此要制定制度，
加强管理，防止国有资产流失（如不进行招标、低价贱卖等）。乡镇已卖得差不多了，现
在该轮到县里卖。靠卖东西发工资，维持基层组织运转，为实施改革“攻坚战”赢得时间
，创造条件。
（十二）经济欠发达地区应当把确保工资按时足额发放作为各级党委、政府财政工作的首
要任务。
因为欠发工资将引发大量的社会问题，危及社会的稳定和各项事业的健康发展。因此，要
制订各项措施，确保这一目标的实现。
（十三）应当有一个维护农民合法权益的组织。
农民作为我国最大的弱势群体，没有一个真正为其说话，维护其合法权益的组织，没有一
个能对加重农民负担的行为进行有效监督制约的机制是不正常的。因此，我们应当在政府
体系外有一个真正能为农民说点话，能为维护农民正当权益做点事的组织，如农会或其他
组织。当然其组成人员不一定都由农民参加，可以由各级退下来的老同志、农村老党员、
老村干部、人大代表、政协委员等人组织，工作人员可由志愿者担任。
结 束 语
对于农民负担及村在的各种问题下面普通干部群众应当说是看得比较清楚的，不知上面是
否亦如此。早就有人断言：农村诸多问题肯定不会持续下去，因为中央不可能坐视或放任
这种状况不管，然而日复一日，年复一年，一切依旧。同样也早就有人断言：我们的社会
从某种程度上说像一个得了癌症的病人，已难已医治。笔者作为一名年青的共产党员绝不
相信我们的党解决不了农村问题，因为我们有很多的政治优势：首先我们共产党是一个央
央大党，党内人才济济，不乏大批为民请命，为党和人民的事业赴汤蹈火的真正的共产党
员，党内有下级服从上级，全党服从中央的铁的纪律；其次，我们有稳定的政权，有政令
畅通的政体，有一声号令可以调动全国各种资源的控制力；其三，我们有勤劳、善良、勇
敢、富有创造和牺牲精神，顾大体识大局，能和共产党站在一起同呼吸共命运，坚定支持
改革开放事业的广大人民。因此只要我们紧紧依靠广大人民的支持，依靠党内积极力量的
发挥，大胆改革，勇于创新，农民负担及农村各种问题就一定能够得到解决。“三农”问
题真正解决之日，便是我们民族腾飞之时！（作者信箱：j****[email protected].
QQ：34849184）
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GetHer (射雕英雄老顽童) 于 (Mon Jan 26 23:10:01 2004) 提到:
这文章真让人哭，每个关心中国的人都应该读一读。
其实，象金融问题，似乎各国都有；只有农村问题才是中国特有
易
是
不
位
故
来
解
道
罪
肉
迈
，
。
变
的
是
虚
想
参
靠
受
的
于
闻
荒
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wildsun (拉拉拉) 于 (Tue Jan 27 00:11:29 2004) 提到:
农村问题其实再明显不过的。单干就决定了中国农村问题的爆发。
单干时分光了30多年的集体积累，也就彻底把自己抛弃到在社会
中苦苦挣扎的最底层。因为中国没有能力为他们提供任何有力的帮助。
同时也把基层政府推到了破产的边缘，因为大量的公用设施都
需要经费。一个地方的富裕决定了很多地方的贫穷。全世界这样，
中国内部也是如此。
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age (沉香) 于 (Wed Jan 28 19:16:48 2004) 提到:
好文!
再加上户籍制度造成人们对农村户口的歧视和对农民的偏见,
中国的农民受的苦是精神和物质两方面的//sigh
易
是
不
位
故
来
解
道
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虚
想
参
靠
受
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于
闻
荒 | y*******g
发帖数: 1270 | | l*******g
发帖数: 28502 | 3 谁在BBS 上贴这种东西，太坑爹了。
【在 y*******g 的大作中提到】
: 这个太长了，等有时间再看
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