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发帖数: 17544 | 1 新中国土地制度演变历程
http://news.dichan.sina.com.cn中国地产网2009-9-30
在新中国成立后的时间里，由于受生产力发展水平和政治因素的影响，土地制度一波三
折。
在新中国成立后的六十年时间里，由于受生产力发展水平和政治因素的影响，土地
制度一波三折：从建国初期的农民个人所有制，到三大改造后转为集体所有制，再到人
民公社化运动中向全民所有制过渡的尝试，直至改革开放后，通过逐步探索，才真正确
立了适合中国国情的、具有中国特色的土地公有制形式。
（一）新中国成立到土地改革运动的完成：土地由地主所有转为农民所有。
实际上，新中国成立前在老解放区已经开展了土地改革运动，但声势浩大的全国范
围的土改运动是在建国后开始的，以1950年6月《中华人民共和国土地改革法》的颁布
作为标志。《土地改革法》第一条“总则”明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所
有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业
化开辟道路。从中可以看出，土改运动的实质是把地主的土地分给农民，实现土地所有
制形式由地主所有向农民所有的转变。把土地分给农民，实现了共产党领导农民进行新
民主主义革命时的承诺，使土地真正掌握在农民手中。这是历史上从未有过的事，农民
发自内心地拥护共产党的新政权，生产积极性有了极大的提高。到1953年春，全国除一
小部分少数民族地区外，土地改革都已完成，三亿多无地少地的农民无偿地获得了土地
。在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制被彻底消灭。但是
土地改革运动并没有改变土地的私有性质，只不过是由土地的地主所有转变为农民所有。
（二）农业合作化运动：土地由农民个体所有转为集体所有。
在开展土改运动的同时，农业合作化运动也已拉开序幕。1951年12月中共中央《关
于农业生产互助合作的决议（草案）》认为：农民在土地改革基础上所发扬起来的生产
积极性，既包括个体经济的积极性，也包括劳动互助的积极性。党了解农民是小私有者
的特点，提出“不能忽视和粗暴地挫折农民这种个体经济的积极性”；但是，农民作为
劳动者，必须克服他们在分散经营中存在的困难，特别是要帮助贫困农民增加生产，走
上丰衣足食的道路，并使国家得到更多的粮食和原料。为实现这个目标，就要在他们中
间提倡组织起来，发展劳动互助合作的积极性。决议要求按照积极发展、稳步前进的方
针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民。互助组是在农民生产资料私有的基
础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。就是说
，互助组的建立，还没有改变包括土地在内的生产资料的农民所有的性质，土地仍然属
于农民个体所有。
为了实现新民主主义向社会主义社会的过渡，中共中央决定对农业、手工业和资本
主义工商业实行社会主义改造。1953年中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议
》，对我国农业社会主义改造的道路作了明确规定，即经过具有社会主义萌芽的互助组
，到实行土地入股统一经营而有较多公共财产的半社会主义性质的初级社，再发展到土
地、耕畜、农具等折价归集体所有，完全实行按劳分配的社会主义性质的高级社，实现
包括土地在内的生产资料所有制性质的转变。农业合作化运动从1955年夏季进入高潮，
到1956年底胜利完成，五亿多个体农民走上了社会主义道路，土地的个体私有制被改造
成集体公有制，土地所有制从性质上发生了根本变化。三大改造的完成标志着我国确立
起社会主义制度，由新民主主义社会进入社会主义初级阶段。
（三）人民公社化运动到改革开放：土地制度向全民所有的尝试到“三级所有，队
为基础”。
本来，农业合作化运动已经存在缺点和不足，但是，由于受当时急躁冒进的“左”
倾情绪的影响，在遗留问题尚未来得及克服之时，1958年又发动了人民公社化运动。
1958年北戴河中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，
指出：人民公社是形势发展的必然趋势。在“目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、
工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并
逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”。并对人民公社化运动作了具体部署。关
于人民公社的性质，《决议》指出：人民公社建成后，不要忙于改集体所有制为全民所
有制，但同时又认为，由集体所有制向全民所有制过渡的时间不会太长。并且认为“人
民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为共产
主义社会的基层单位。”“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了。
”正是由于《决议》的这种观点，导致人民公社化运动中盲目追求高度的公有化程度，
出现了生产资料全民所有的尝试。
人民公社的特点是“一大二公”，采取“干活不计工，吃饭不要钱”等极端方式，
追求生产资料的高度公有，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制，原农业社
的一切财产交给公社，多者不退，少者不补，同时废除自留地、自养牲口、自营果树等
，出现了土地由集体所有向全民所有转变的趋势，土地公有化程度达到顶点。由于这种
趋势严重背离了中国现实的生产力水平，中央不得不采取措施加以扭转。1959年中共中
央第二次郑州会议确立了“三级所有，队为基础”的原则。1960年11月中共中央发出《
关于人民公社当前政策问题的紧急指示信》，规定：人民公社实行三级所有，以队（大
队）为基础，至少七年不变。1962年2月中共中央正式发出文件，决定把生产队作为基
本核算单位，至少30年不变。所以这一时期尽管土地的所有制形式没有变化，均是土地
的集体所有，但是所以者有所变化，由接近全民所有性质的公社所有到后来分别以大队
、小队所有为主的“三级所有”。但“三级所有”还是让人不知所措，因为到底归谁所
有，没有清晰界定。并且从私法上来看，任何财产的所有权只能是一个而不可能是三个
，我们的日常经验也是这么认为。这种含混不请的所有制形式一直延续到改革开放后农
业生产责任制的兴起。
（四）改革开放后：保持土地集体所有的农业生产责任制。
1978年底安徽凤阳小岗村农民包产到户拉开了中国改革的序幕。1980 年9 月, 中
央肯定了各地农民实行的多种形式的生产责任制, 包括联产承包责任制, 并且提出“以
合同形式确定下来, 当年或几年不变”。1984 年中央决定将土地承包期从原定的三年
延长到十五年。1986年 6 月份通过的《土地管理法》, 第一次对农村土地的所有权和
使用权作出了具体规定, 即“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业
生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇) 农民集体
经济组织所有的, 可以属于乡(镇) 农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属
于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各农业集体经济组织的农民集体所
有。”从而在法律上结束了农村土地“三级所有”的制度。
1998 年8 月对《土地管理法》作了第二次修订，将“土地承包经营期限为三十年
”上升为法律规范；另外，间接地明确了行使村农民集体所有的权力机构是村民会议或
村民代表会议,“在土地承包经营期限内, 对个别承包经营者之间承包的土地进行适当
调整的”, 或“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,
”“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡(镇)
人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”至此, 形成了以集体所有、家庭承
包经营、稳定土地承包关系的农村土地制度。这一制度使农民获得了从土地所有权中相
对分离出来的承包经营权。
改革开放后产生的各种形式的生产责任制，均是在坚持土地集体所有的前提下，改
变过去“集体劳动，集体经营，统一分配”的模式，实行所有权与经营权的分离，以调
动农民的生产积极性，提高劳动生产力。这些方式都没有触及到土地的所有制形式，土
地公有制的性质并未改变。在目前的社会主义初级阶段，我国的土地都属于公有，所有
制形式只有国家所有和集体所有两种方式，农村土地属于集体所有。尽管按照我国《土
地管理法》的规定，农村土地所有权的主体可以是乡（镇）、村或村民小组。但不论怎
样，农村土地属于集体所有的性质是一样的，不存在个人所有的土地私有制。
综上所述，新中国成立后我国土地制度经历了这样的一个演变过程：建国初期农村
土地私有，即土地由农民所有；1956年三大改造完成后转为土地公有，但土地公有的程
度和具体形式在不同历史时期有所不同。1958年的人民公社化运动中，土地公有化程度
最高，以此为分水岭，公有化程度在此之前依次递增，在此之后依次递减，形成一种对
称格局。初期的公有制是集体所有，具体形式是农业生产合作社；后来是最高级形式人
民公社，出现了由集体所有向全民所有过渡的尝试；从人民公社化运动到改革开放期间
基本上是所有权主体不太明确的“三级所有，队为基础”；改革开放后实行多种形式的
家庭联产承包责任制，并且农民在土地上的权利有所增加。但不论怎样变化，也只是在
使用权或经营权的范围内变化，所有制性质并未发生变化，土地仍然属于集体所有，只
不过所有权的主体发生了一定的转变。 |
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