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发帖数: 6800 | 1 1936年：错失的宪政
侯杨方
1936年元旦，国民政府军事委员会委员长蒋中正发表广播讲话《国民自救救国之道》，
盼望推行新生活运动，努力开展国民经济建设运动；同一天，日本驻华大使有吉明发表
《新年所感》，盼中日官民真正认识，相扶相助，增进两国福利；中共毛泽东、彭德怀
、徐海东、刘志丹在陕北瓦窑堡会商，商量东进山西，北攻绥德；庐山牯岭英租界收回。
这一年，国民政府定都南京已近九年，不仅在名义上也在实质上越来越接近于统一中国
，通过连年的内战，国民政府有效的统治范围从最初的江苏、浙江、安徽的部分扩大到
了整个长江中下游和东南沿海，成功地迫使红军放弃了自己的根据地进行战略转移，坐
困陕北。蒋中正更巧妙地利用追击红军的机会，将势力伸入西南地区，以达成在未来的
对日抗战中以西南为战略大后方的目标，随后更进入了西北和华北地区。此时的中国经
济已经从世界性大萧条中复苏，农业获得了20年来最大的一次丰收，实业也正按照“重
工业建设五年计划”布置进行。在国际关系方面，通过改订新约，中国收回了关税自主
权，逐步取消了领事裁判权，收回了部分租界，中国的国际地位获得了较大的提升。经
过了918事变和其后热河、长城、淞沪等一系列战争后，通过中日政府的外交努力，紧
张关系也已经得到了缓和。与此同时，国民政府进口大批武器装备，建设国防工事和军
工厂，整理军队，为未来的中日全面战争进行准备。由于经济的发展、关税自主财力的
增加，国民政府得以进行币制改革，发行法币，并且裁撤了阻碍国内贸易的厘金，整个
国民经济趋向于繁荣。在社会生活方面，国民政府推行旨在建设健康生活习惯和新精神
面貌的新生活运动，并积极推行以乡村为重点的公共卫生计划，取得了显著的成效。对
国民政府而言，这是一个充满着希望的黄金年代，自成立起，形势从来没有像这一年这
样乐观，同时这一年也是国民政府面临着重大政治转型的年代——“训政”即将结束，
“宪政”即将开始。
“军政、训政、宪政”三阶段理论是孙中山设计的政治路线图。1923年1月29日，孙中
山于《申报》五十周年纪念专刊上发表《中国革命史》一文，称：“从事革命者，于破
坏敌人势力之外，不能不兼注意于国民建设能力之养成，此革命方略之所以必要也。余
之革命方略，规定革命进行之时期为三：第一为军政时期，第二为训政时期，第三为宪
政时期。”鉴于辛亥革命后中国不仅没有走向民主共和的道路，却相反走向了军事强人
政治，国家因经内战四分五裂的经验，他认为其原因就在于“由军政时期一蹴而至宪政
时期，绝不予革命政府以训练人民之时间，又绝不予人民以养成自治能力之时间，于是
第一流弊，在旧污未能荡涤，新治无由进行。第二流弊，在粉饰旧污，以为新治。第三
流弊，在发扬旧污，压抑新治。更端言之，第一为民治不能实现，第二为假民治之名，
行专制之实。第三，则并民治之名而去之也。”军政时期即“以党建国”的暴力革命时
期，训政时期即“以党治国”时期，宪政时期即“还政于民”时期。
1924年孙中山发表了《国民政府建国大纲》，集中阐述了他三阶段的政治主张：“在军
政时期，一切制度悉隶于军政之下。政府一面用兵力扫除国内之障碍；一面宣传主义以
开化全国之人心，而促进国家之统一”；“凡一省完全底定之日，则为训政开始之时，
而军政停止之日”；“在训政时期，政府当派曾经训练、考试合格之员，到各县协助人
民筹备自治。其程度以全县人口调查清楚，全县土地测量完竣，全县警卫办理妥善，四
境纵横之道路修筑成功；而其人民曾受四权使用之训练，而完毕其国民之义务，誓行革
命之主义者得选举县官，以执行一县之政事；得选举议员，以议立一县之法律，始成为
一完全自治之县。一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权
，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，
则为宪政开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督。至于该省内之国家行
政，则省长受中央之指挥”，“全国有过半数省分达至宪政开始时期，即全省之地方自
治完全成立时期，则开国民大会决定宪法而颁布之”；“宪法颁布之后，中央统治权则
归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权；对于中央法
律有创制权，有复决权”；“宪法颁布之日，即为宪政告成之时，而全国国民则依宪法
行全国大选举。国民政府则于选举完毕之后三个月解职，而授政于民选之政府，是为建
国之大功告成。”
以上的这段话明确表明了军政、训政、宪政三阶段的演进标准，即国民政府用武力完全
占领一个省，即该省进入训政阶段；在此阶段，政府派员训练、协助人民建立一个自治
的县，并直接选举县级官员；当一个省所有的县完全自治后，即该省就进入宪政阶段，
可以选举省长；当全国有一半的省进入宪政阶段后，即全国进入宪政阶段，颁布宪法，
由人民选举新的中央政府，而国民政府完成了自己的使命，就此解职。孙中山并没有给
出三阶段的具体时间表，而是提出了一个比较明确的标准。
1928年10月，随着张学良的东北易帜，中国至少在名义上统一于青天白日旗下。国民党
中央常委会根据《国民政府建国大纲》，通过并公布了《中国国民党训政纲领》，宣布
中华民国由“军政”时期进入“训政”时期。《训政纲领》要点为：
1、中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权
；2、国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中央执行委员会执行之；
3、同时，由国民党训练国民逐渐推行选举、罢免、创制、复决四种政权；
4、国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权，但国民政府重大国务之施
行，要受国民党中执委政治会议指导监督。
这些规定成为训政时期国民党当局党政关系的最高原则。国民党元老胡汉民认为国民党
就是“训政保姆”：“国民在政治的知识与经验的幼稚上，实等于初生之婴儿；中国国
民党者，即产生此婴儿之母；既产之矣，则保养之，教育之，方尽革命之责；而训政之
目的，即以保养、教养此主人之成年而还之政，为其全部之根本精神。”针对指责国民
党是“一党专政”的言论，胡汉民进行了反驳：“于建国治国之过程中，本党始终以政
权之保姆自任。其精神与目的，完全归宿于三民主义之具体的实现。不明斯义者，往往
以本党之训政主义，比附于一党专政之阶级专政论，此大谬也！”
但反对者并没有停止批评，胡适于1929年5月发表了《人权与约法》一文，要求“快快
制定约法以确定法治基础”；“快快制定约法以保障人权”，强调训政不能没有法治。
1931年2月，国民党高层内部为是否制定训政期间的约法发生了激烈的冲突。立法院长
胡汉民反对制定约法，他认为孙中山的遗教和著作就是训政期间的最高纲领，没有必要
新制定一部约法；而国民政府主席蒋中正则极力主张制定约法，冲突以蒋中正拘押胡汉
民，罢免其立法院长而结束。几天后，3月2日，国民党中央常务会议临时会议议决：国
民会议决制定约法，推吴敬恒、李煜瀛、王宠惠、于右任、丁惟汾、蔡元培、叶楚伧、
邵元冲、刘芦隐、孔祥熙、邵力子为约法起草委员。同年5月1日，中央全体执监委员临
时会议通过约法草案，国民政府于是年6月1日正式公布了《中华民国训政时期约法》。
约法的产生竟然是蒋中正运用非程序手段的结果，这真是中国式的幽默。
《约法》分为“总纲”、“人民之权利义务”、“训政纲领”、“国民生计”、“国民
教育”、“中央与地方之权限”、“政府之组织”、“附则”共八章八十九条，其核心
第三章“训政纲领”明确规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使
中央统治权”，“中国国民党全国代表大会闭会时其职权由中央执行委员会行使之”，
“选举、罢免、创制、复决四种政权由国民政府训导之”，“行政、立法、司法、考试
、监察五种治权由国民政府行使之”。《约法》肯定了人民的 “权利”、“自由”，
第二章“人民之权利义务”规定：“国民无男女种族宗教阶级之区别在法律上一律平等
”，“人民非依法律不得逮捕拘禁审问处罚”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或
封锢”，人民有信仰宗教、迁徙、通信通电秘密、结社集会、发表言论或刊行著作、请
愿等自由，“非依法律不得停止或限制之”。
这是国民政府发布的第一部宪法性文件，明确了以党代政原则，国民党最高权力机构即
是国家最高权力机构。政府由党直接组织，中央所有政府机构领导官员皆由国民党中央
执行委员会选任；法律的制定、修正和解释权，一切立法原则的决定权，均由党的机构
执掌，党的决议具有法律效力；国家行政决策权亦属党的机构，中央政府本身无权决定
重大问题，一切听命于党的机构，政府为一党专政的工具。但同时，约法也明确保障了
人民的宗教、结社、言论、请愿、秘密通信的权利和自由，比起此前的《训政纲领》是
一大进步。
在以党治国的运行机制中，国民党中央执行委员会政治会议的地位和作用起到了党与国
之间的桥梁作用，它由中央执行委员会、中央监察委员会与国民政府成员组成，“政治
会议为全国训政之发动与指导机关，……对于党为其隶属机关，但非处理党务之机关；
对于政府，为其根本大计与政策方案的发源之机关，但非政府本身机关之一。换言之，
政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府间唯一之连锁。”
虽然这部约法的核心是以党治国，但它也开宗明义声称：“国民政府本革命之三民主义
五权宪法以建设中华民国，既由军政时期入于训政时期，允宜公布约法共同遵守，以期
促成宪政，授政于民选之政府。”说明国民党在理论上承认宪政是自己的政治目标，训
政是为达到宪政的一种过渡政治。早在1929年，国民党就宣布了训政期限为6年，这决
定了训政是一个有着时间限制的过渡阶段。
尽管国民党以“训政保姆”自任，但训政伊始，国民党的训政理论就遭到了强烈攻击，
反对“一党专政”、“以党治国”，要求“还政于民”的批评声不绝于耳。《约法》公
布不久，就发生了918事变，为了抗日救亡，团结全中国最广大的人士成了必然的选择
，而早日实行宪政似乎就成了最好的道路。国民党中央的高层也出现了支持“结束训政
，实行宪政”的要求。早在1931年10月，孙科提出了“速开党禁，实行民治”的主张。
1932年4月，刚上任不久的立法院长孙科发表了《抗日救国纲领草案》，提出“于最近
期间，筹备宪政之开始”，并要求开放党禁，遭到了时任行政院长汪精卫、监察院长于
右任的公开反对。于是这三位国民政府的院长进行了公开点名的辩论，引发了一场关于
宪政与训政的全社会的大辩论，大大推动了国民党的宪政步伐。同年12月20日国民党四
届三中全会第三次大会决议，通过孙科等提案：积极进行地方自治工作，并于1935年3
月召开国民大会，议决宪法，从速起草宪法草案。1933年1月，立法院指定了以孙科为
首的宪法起草委员会，正式开始了宪法草拟工作，次年10月，宪法草案于立法院二读通
过。 1935年10月，国民党召开了第五次全国代表大会，大会宣言提出：“开宪治，修
内政，以立民国确实巩固之基础”，“国民大会须于二十五年（即1936 年）以内召集
之，宪法草案并须悉心修订，俾益臻于完善”。随后的12月4日，国民党五届一中全会
决议第二年5月5日宣布宪法草案，11月12日召开国民大会，10月10日前代表选举完毕。
1936年4月23日，国民党中常委通过了《宪法草案修正原则》，及《国民大会组织法》
、《代表选举法修改原则》，1936年5月5日，国民政府准时公布了《中华民国宪法（草
案）》，这份宪草因此又称之为《五五宪草》。
《五五宪草》分为“总纲”、“人民之权利义务”、“国民大会”、“中央政府”、“
地方制度”、“国民经济”、“国民教育”、“宪法之实施和修改”共八章，其特点为
1、保障人民之自由权利：因制定于抗日战争爆发之前，鉴于当时之宪政运动，是集中
国力以救国的运动，因此对于人民的自由权利，采取间接保障制度，有关条文，多有“
非依法律不得限制之”的规定；
2、行使政权之国民大会：遵照权能划分的理论，规定国民大会之职权，为选举、罢免
政府重要官员，创制、复决法律，修改宪法，宪法赋予之其它职权等六项之多，足以收
政权机关合理控制治权的实效。
3、行使治权之总统与五院：规定总统及立法、司法、考试、监察四院，皆对国民大会
负责；行政院院长对总统负责，“政府有能，人民有权”；行政院与立法院之关系，互
相平等。
4、均权主义与地方制度：对于中央与地方权限规定：实行县自治，“凡事务有因地制
宜之性质者，划为地方自治事项。”
5、国民经济与教育：将国民经济与教育两大问题，各列专章，共有二十三条，为实现
民生主义的必要措施。
1936 年5月14日，国民政府公布《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》，其中
规定：“国大”代表总数为1,200名。选举分为区域选举、职业选举、特种选举三种。
区域代表和职业代表的候选人，分别由各县之乡长、镇长、坊长和机关职员推选，最后
由国民党政府指定。国民党中央执行委员、监察委员(按：共计 140人)为“当然代表”
。至于选民资格则规定：年满20岁的中华民国国民，“经公民宣誓者，才有选举代表之
权。”由于中日关系又趋于紧张，华北地区的国大代表未能及时选出，国民大会无法按
时召开。同年12月12日，爆发“西安事变”，国内形势发生了戏剧性的转折，因此1937
年2月20日国民党五届三中全会议决国民大会定于本年11月12日召开。
1937年4月，立法院又对《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》进行了修改，
鉴于人们的反对，取消了由国民党政府指定候选人的办法，但同时却又规定：另设“指
定代表”240人，国民党候补中、监委员(按：共计68人)也得为“当然代表”。这样，
“当然代表”、“指定代表”、“特种选举代表”总计达600多人，占代表总数的40%，
其余的则为区域和职业的两种“民选”代表。至1937年夏，除河北、察哈尔、北平、天
津、东北、台湾等地或被日本占领，或“华北自治”情形特殊以外，其余各地的国大代
表选举均已完成，然而正在此时抗日战争全面爆发，国民大会无法按时召开，自此中国
的宪政之路被严重阻断，中国进入了战时状态。
军政、训政、宪政三阶段理论充满了争议，支持者认为这是中国民主化的必由道路，中
国人由于缺乏民主经验，空有宪法之名，但无法有效履行宪法，反而会被某一政治集团
或强人利用。孙中山认为：“不经训政时代，则大多数之人民久经束缚，虽骤被解放，
初不了知其活动之方式，非墨守其放弃责任之故习，即为人利用陷于反革命而不自知。
”正是出于这种考虑，孙中山才设想出了这一理论。而胡汉民的“训政保姆论”更是这
一理论的生动形象的阐释。反对者以胡适为代表：“我们可以明白中山先生的主张训政
，只是因为他根本不信任中国人民参政的能力”；“人民需要的训练是宪法之下的公民
生活。政府与党部诸公需要的训练是法治之下的政治生活。‘先知先觉’的政府诸公必
须自己先用宪法来训练自己，裁制自己，然后可以希望训练国民走上共和的大路”；“
绝少数的人把持政治的权利是永不会使民众得着现代政治的训练的。最有效的政治训练
，是逐渐放开政权，使人民亲身参加政治里得到一点政治训练。说句老实话，学游泳的
人必须先下水，学弹琴的人必须先有琴弹。宪政是宪政的最好训练。”
人类社会不是实验室，因此我们无法倒转历史，设计一个走不同道路的中国，看一下究
竟是孙中山的理论更正确，还是胡适的理论更正确。更遗憾的是，由于日本的不断入侵
和抗战的全面爆发，本来即将实行的宪政因此被迫推迟，让人忍不住猜想如果没有日本
的入侵，中国会向何处去？ |
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