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发帖数: 4825 | 1 http://finance.sina.com.cn/china/20130813/214116435872.shtml
核心提示：县乡基层债务风险不断扩大，究其原因，基层一把手和领导班子尚未形
成明确的政绩考核“债务指标”，导致债务不透明的情况突出，“债务递延”、“前任
推后任”的推诿心态严重
文/《瞭望》新闻周刊记者
近日，《瞭望》新闻周刊在东、中、西部部分省区调研采访时发现，地方税收结构
单一、各类支出不断增加，地方对城镇化简单理解为“增大基础设施投入”，已经成为
地方政府性债务逐年增加的主要原因。
“当前地方政府性债务基本可控”。采访中，财政部财科所副所长刘尚希认为，主
要的问题不是债务增长，而是债务不透明，到底有多少说不清；债务使用绩效不高，甚
至有地方债务资金闲置两年没用；债务管理缺少科学的债务确认标准，使政府性债务风
险难以评估。
特别值得关注的是，市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”，而
且存在“债务递延”的“推诿心态”，这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根
源。不少专家学者认为，对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。
税源结构单一致债务放大
基层政府税收结构单一、薄弱，抗风险能力偏弱，是地方政府性债务逐年增大的主
因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元，其中6亿元收入来自一两家煤企，属
于“一煤独大”式财政，当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实；2011
年的三项整治工程债务还有数千万元。
山西省安泽县常年税收上缴压力大、可用财力少。近年来几乎每年上划财政都占当
地财政收入65%以上，迄今为止还有历史欠账近2亿元未消化。到2017年之前，每年用于
还本付息的支出高达2500万元左右，给县级预算安排带来了严重的压力。
山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业，财力很弱。镇长朱效
波说：“即便是有高铁、高速路的前两年，每年镇上资金缺口都近2000万元，如今还拖
欠了五六千万元历史债务。”
与此同时，对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境
”，也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区对未来5年城镇化率指标都很
高，安徽是达到55%，河南52%，西藏35%，广西53%，湖北58%，云南48%。但发展速度快
的背后，仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元，山西今
年的固定资产投资是1.1万亿元，广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。
海通证券(11.59, -0.01, -0.09%)的一项调研表明：2009---2011年是我国城镇基
建的高峰期，在9个有据可查的样本中，7个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预
算年收入的8--10倍，或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1---2倍。江苏海安财
政局局长张忠宏说：“城镇化进程的加快，必然带来巨大的基础建设配套投入，对地方
财政的压力越来越大，真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”
化债手段只有融资和土地
国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财
政、省级财政和市级财政，只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大
量财税收入。因此，地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资”和“土地”，
这就形成了盲目投资、脱离实际、过度举债的“逻辑根源”。
我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方
银行中“一股独大”的优势，“借道”地方银行谋求“发债”。广西南宁、柳州、桂林
等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务，如今进入还款高峰期。仅柳州
市全年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。
今年以来，工商银行(3.95, 0.00, 0.00%)江苏分行与多个地方政府签订了金额超
过200亿元的城镇化贷款意向协议，注入城镇化建设。新疆喀什、霍尔果斯经济开发区
获多家银行总额达600亿元的意向授信，重点支持基础设施建设。
江苏梦兰集团有限公司董事长钱月宝说：“这些项目其实还是‘寅吃卯粮’，地方
政府以规划手段，以可用财力的3---5倍安排工程项目，通过工程结算款延期支付，但
只用2---3成的财政支付完成全部工程建设的目标，其他7---8成的工程款则由民营施工
企业垫付，最终还是暗藏巨大危机。”
而县级政府主要“靠土地”。新疆轮台县财政局局长保剑强说，2010年成立地方融
资平台，2000万元注册资金，每笔担保200万元。现在担保了7000多万元，其中很大一
部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者，近年来，高青县
历史负债已经达到了10亿元左右，县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地，拍卖价
格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标，县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、
集中社区，为土地指标开路。
缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可
用土地指标为20000亩，但到2012年土地指标仅剩2000亩，土地指标的严重受制，必将
成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。
乡镇政府只好“靠补贴”。莱芜市某镇累计负债超过8000万元，2013年的财税收入
要完成4200万元基本上是“天方夜谭”。该镇政府负责人从上世纪90年代开始担任镇长
，他总结化解乡镇财政困难方式为“一靠转移支付，二靠上级补贴，三才是靠当地企业
”。
“债务指标”亟待建立
不少专家学者认为，地方领导只有近忧无远虑，只管眼前事、本届事。一些领导坦
言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩；本届政府绝不能勒紧裤腰带还债
。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年有效是水平，三年挪窝有能耐。”这
种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野
，自然不会形成“长效机制”。
一些地方干部及专家认为，要化解地方债务问题，必须在现任领导班子成员就任之
初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还
债机制。
首先，要使地方债务摆上台面，将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济发
展博士杨天保认为，县乡财政收入支出要取信于民，就应该向老百姓公布一本看得懂的
财政账目，使老百姓知道政府借债是否干了实事，逐步形成老百姓与地方官员对“是否
借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。
其次，构建资本性预算体系，尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。中央财
经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，以中央财政的能力化解目前地方政
府负债难题不大，但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资
本性预算体系，同时出台对基层政府的债务考核制度，从“制度建设”和“官员政绩”
两个角度来形成地方债务问题的良好机制。
其三，在适当的时候，有选择性地为地方债“松绑”。一些学者认为，地方债的发
行是解决地方经济长期发展的国际惯例，中央政府应尽快布局对收入稳定增长、还款来
源可期的地方，给予发行地方债的鼓励性措施，将目前通过地方政府平台、地方国有企
业发债等“遮遮掩掩”的地方债务“阳光透明”化，实现“开前门，堵后门”的目标。
其四，积极探索城镇化投入新来源，逐步化解系统性风险。专家认为，城镇化建设
带来庞大资金需求，需不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、
股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题，土地的增值收益也可用于逐步偿还地
方债务。□(本文采访：吕福明、何丰伦、贺占军、陈刚、韩洁、吕晓宇)（来源：《瞭
望》新闻周刊） |
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