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发帖数: 3280 | 1 上海金融与法律研究院研究员 聂日明 为英国《金融时报》中文网撰稿
近日，有传闻北京通州的积分落户细则，包括六个基本条件，如持有《北京居住证》满
10年以上并在本区缴纳社会保险连续满十年以上，在本区有住房或者租房满八年以上，
985工程或者中科院系统研究所毕业硕士业等等。随后此消息被证伪。但另一则新闻被
证实，为了执行人社部缩减央企毕业生进京落户指标的政策，北京多家央企对应届毕业
生在北京落户实施年龄限制，大龄毕业生遭央企解除三方协议。这些都与最近一年来的
户籍改革政策相关。
2014年7月底，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，拉开户籍改革的
大幕。今年1月，国务院法制办公室发布了《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下
称“办法”），明确地方政府向非户籍人口提供基本公共服务的义务。最近国家发改委
等11部门下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》及《国家新型城镇化综
合试点方案》（以下称“方案”），将北京通州等62个城市(镇)列为国家新型城镇化综
合试点地区，并提及将试点推进积分落户政策，《方案》的核心对各类城市的户籍改革
进行分类管理，放开中小城镇、严控大城市。
户籍制度改革的核心难点是基本公共服务的提供机制。户籍制度下，只有户籍人口才有
权利享受地方政府提供的公共服务。但在劳动力流动的背景下，大量的非户籍人口游离
在基本公共服务之外，人数之多，在京沪等地，已经接近常住人口的一半，在深圳等地
，更远远超过户籍人口。如何向他们提供基本公共服务已经成为政府无法回避的问题。
现行的户籍改革方案，设置了“居住证”以及“积分落户”（或基于居住证的前提）两
套体系。居住证是非户籍常住人口享受重要的基本公共服务（如义务教育、办理出入境
证件）的前提，享受的权利介于未持证非户籍人口与户籍人口之间，后者是建立非户籍
居住证持证人落户的通道。
中国的居住证制度发源于上海，早在2002年、2004年，上海出台《引进人才实行（上海
市居住证）制度暂行规定》、《上海市居住证暂行规定》，赋予持证人及其未成年子女
享受义务教育、社会保障、办理出入境证件等基本公共服务、权利。这也是全国范围内
，首次系统性将非户籍人口享受基本公共服务和权利以立法形式清晰化、明确化。前两
年，上海扩展居住证功能，允许居住证持证人满足持证满7年及其它条件后可以申请在
上海落户。
上海的政策实践启发了天津、广州等城市，它们先后出台居住证管理办法，赋予持证人
享受一定基本公共服务、权利，同时效法上海，设置了持证年数、缴纳社保年数、教育
水平、职称等条款作为落户的前置条件。被证伪的北京通州积分落户政策，虽然荒唐，
算下来持证与社保缴费年限也不过比上海多3年，再考虑到央企对已签订三方协议的大
龄应届生违约，这些条件在当下北京对非户籍人口的排斥的态势下，显得并不离谱。
相当多的专家及城市主官认为一个城市的承载力有限，非户籍人口大量涌入城市，如果
不对他们做一定的筛选和限制，城市将不堪重负。而学历是否高、是否亟需的人才、对
城市贡献的大小是最佳的判别标准。美国、加拿大、澳洲等大多数移民国家，在移民准
入的时候，同样也有学历、技能、投资多少的要求，他们认为这么做无可厚非。
事实上，中国大城市在对待外来人口，与美加等国对待国际移民的政策思路很相似，居
住证和绿卡、户籍与国籍确有异曲同工之处。美国绿卡的持证人是指没有美国国籍，但
可以享受和本国国民一样的享受公共服务的外国人，持证满5年，并满足移民局要求的
其它条件，可以申请成为美国公民。《办法》的居住证也是如此，持证人没有本地户籍
，但可以享受和本地居民相近公共服务，持证满若干年年，并满足该地要求的其它条件
，可以申请本地户籍。《办法》和《方案》中也默认并明确了这一思路，《办法》第十
六条明确了依据城市规模不同，对各类城市的落户进行分类管理的原则。在政策实施中
，发达地区城市的户籍与发达国家的国籍几无二致。
但大城市并不是一个国家，它只是中国的一个省级、市级单位。除少数地区以外，中国
是一个统一的国家，中国各地方之间的户籍不可能等同于国际之间的国籍。一国之内，
一个地方政府怎么可以效仿国际移民制度制定限制人口自由流动、生活、就业与定居的
政策？劳动力从四川向广州迁徙流动怎么可以等同于国家之间的移民。且不论中国还是
单一制国家，就算美国等联邦制国家，地方政府拥有独立的立法权，都未曾出台过这样
的政策。
很不幸，《办法》第十条就引入了“签注”的概念，要求居住证“每年签注一次”、“
逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止”。签注是出境相关概念，到目前为止，
“签注”只适用于中国大陆地区居民往来港澳台。国内城市间的迁移适用“签注”概念
，会严重削弱减弱公民对中国作为一个统一国家的认识。
更遗憾的是，居住证赋予的市民待遇还远远不及绿卡赋予的国民待遇，美国绿卡不仅不
需要每年签注，除选举权等政治权利以外，其待遇与普通国民没有区别。像美国，只要
父母有合法的工作，其子女就可以在当地的学校接受义务教育。而观察中国各地的现行
政策与《办法》中的居住证赋予的权利，居住证持有人可谓城市里的二等公民，居住证
持有人及其子女在退休、子女参加本地高考、购房、婚姻登记等都不能享受户籍人口同
等的待遇。在北京上海落户的难度也丝毫不亚于移民美国、新西兰等国家。
即使如此，能办下居住证的人也并不多。以上海为例，自2002年居住证制实施以来，到
2014年，上海全市现有来沪人员1100.09万人。其中，共办理《上海市居住证》107.14
万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。按上海最新的居住证制
度，学历所占居住证的积分权重非常高，仅硕士毕业一项就可以拿到100分，离标准分
值120分仅差20分，而初中学历的申请人，基本上达不到120分。目前来沪人员的文化程
度以初中为主，初中及以下学历占来沪人员总数的四分之三，大专及以上学历仅为10%
左右。初中及以下人员基本倾向于不申领居住证，或者根本不会考虑去申请积分落户。
作为一个人口大国和统一国家，中国最大的优势在于人口众多，它不仅是庞大消费需求
的源头，更是中国可以成为世界工厂、走向繁荣富强的前提。东部沿海地区飞速经济发
展的背后，是全国人口结构的再调整，是户籍制度的式微，是束缚在劳动力身上的各种
枷锁被全面打破，这是中国城市繁荣的基础。
在这个背景下，户籍改革的方向应该是“去户籍”，以居住地向居民提供基本公共服务
。然而，中国城市的人均产出还没有达到国际发达国家的标准，就开始琢磨如何限制人
口流入、剥夺其享受普通市民待遇的权利。作为中央政府的立法机关，国务院法制办、
国家发改委等多个中央部门不仅不维护中国作为统一国家的形象，甚至还将地方的陋习
变中央的明规，加剧区域之间的劳动力市场割据，这实在是一件憾事。
作为统一国家，中国的公民有权利自由的在中国任何地方旅行、就业与定居，他们更有
在定居地享受基本公共服务的权利。更何况，中国的中央政府财力惊人，每年向地方进
行高达近5万亿的转移支付，占全国财政收入的40%以上，中央政府完全有能力禁止各地
方政府肆意妄为的市场分割行为。但中央各部委并没有这么做，一般转移支付的计算口
径仍然是以户籍人口数作为基数，人口流入地政府的资金不足，往往拒绝向非户籍人口
提供公共服务，导致地方市场之间呈现分割状态，这在义务教育、社会保障等领域表现
的格外明显。中央对地方高比例的转移支付并没有很好的维护中国的统一市场。
我们必须清楚的看到，向非户籍人口提供基本公共服务，从来不需要居住证作为中介，
《办法》中列示的服务与权利，支出最大的一项是义务教育，在上海等地的实践中，不
需要办理居住证，只需要父母一方的临时居住证+就业证明就可以办理入学，而临时居
住证的办理远比居住证简单。至于参加社保、公积金等，更成为非户籍人口的义务，各
地方政府不管他们有没有办过居住证，已经强制要求缴纳。
而积分落户政策，更是人为的用政府之手将人分成三六九等，有违公平，更伤害了那些
原本就已经在城市里自食其力定居的非户籍人口。尽管如此，如果仅作为过渡政策，在
户籍仍未取消的背景下，全国层面用居住证一揽子解决非户籍与户籍人口的基本公共服
务均等化，消除户籍与非户籍人口之间的权利鸿沟，促进户籍制度消亡，也不失为次优
策略。但这必须以不过多增加办证人负担、不造成劳动力市场分割、不强化户籍限制劳
动力流动的作用为前提，《办法》、《方案》距此要求还有不小的距离、甚至有些地方
与这一要求背道而驰。这意味着，居住证与积分落户不仅没有弥合非户籍与户籍人口之
间的权利鸿沟，让非户籍人口在户口本、身份证之外，还要为居住证这个新证件而奔波
。我们应该对此保持足够的警惕。 |
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